قدرت دولتی (۲۳)/ باب جسپ/ ترجمه‌ی آبذ

فصل۹: فراحکمرانی چندمقیاسی در اتحادیه‌ی اروپا

این فصل با اتخاذ منظری راهبردی-رابطه‌ای، به بررسی اتحادیه‌ی اروپا به‌مثابه‌ی یک گرهگاه در تحول دولت‌بودگی می‌پردازد. نخست، روایت‌های دولت‌محور و حکمرانی‌محور از اتحادیه‌ی اروپا را به‌عنوان یک شکل نوظهور دولت یا رژیم سیاسی مرور می‌کند؛ در این بررسی، دو گونه از هر یک از این رویکردها را از یکدیگر متمایز کرده و سه نقد را متوجه هر دو رویکرد می‌سازد. دو گونه‌ی دولت‌گرایی عبارت‌اند از بینادولتی‌گرایی لیبرال و فرا‌ملی‌گرایی؛ و دو گونه‌ی رویکرد حکمرانی‌محور عبارت‌اند از حکمرانی چندسطحی و پیکربندی شبکه‌ای سیاسی (یا، در برخی موارد، دولت شبکه‌ای). سپس فصل، روایتی راهبردی-رابطه‌ای از پیدایش، بازساخت و جهت‌گیری راهبردیِ مجدد اتحادیه‌ی اروپا و نیز شکل‌گیری صورت‌های جدید فراحکمرانی، مانند روش بازِ هماهنگی، ارائه می‌کند. یکی از عناصر کلیدی این روایت جدید، رویکردی متمایز و طنزآمیز به شکست‌های بازار، دولت و حکمرانی و نیاز متناظر به صورت‌های پیچیده‌ی فراراهبری بازاندیشانه در تحول دولت است. این موضوع در بخش سوم بررسی خواهد شد.

چشم‌اندازهای دولت‌محور

رویکردهای دولت‌محور، دولت ملیِ حاکمِ اواخر قرن نوزدهم را نقطه‌ی ارجاع خود قرار می‌دهند و اتحادیه‌ی اروپا را به یکی از دو شیوه بررسی می‌کنند. نخست، بینادولتی‌گرایان لیبرال به ظهور عرصه‌ی فرا‌ملیِ جدید و به طرزِ روزافزون مهمی اشاره می‌کنند که در آن دولت‌های ملیِ حاکم می‌کوشند منافع ملی خود را دنبال کنند. این عرصه‌ی جدید، دربرگیرنده‌ی روابط بین‌دولتی -که در اینجا روابط بین‌المللی خوانده می‌شود- است، نه عرصه‌ای که قدرت‌های مهم حاکمیتی به آن انتقال یافته باشند؛ بنابراین، هرچند این عرصه برای پیگیری مشترک منافع بین‌دولتی اهمیت فزاینده‌ای پیدا کرده است، در یک شکل جدید دولت تبلور نمی‌یابد. (به‌ویژه نک.هافمن ۱۹۹۵؛ موراوسیک ۱۹۹۸) در مقابل، فرا‌ملی‌گرایان نوعی مقیاس‌بندی مجدد صعودی و گرایشی از شکل سنتی دولت حاکم را از سطح ملی به سطح فرا‌ملی شناسایی می‌کنند که دیر یا زود در یک شکل جدید از دولت‌بودگی به اوج خواهد رسید. از نظر آنان، بازتخصیص قدرت‌های رسمی تصمیم‌گیری به شکل‌گیری نوعی حکومت چندسطحی، بیش‌وکم پیچیده، تحت اقتدار کلی یک ابر‌دولت فرا‌ملی منجر می‌شود. (نک.: پیندر ۱۹۹۱؛ تیلور ۱۹۷۵؛ ویلر ۱۹۹۱) هنوز مشخص نیست که آیا تصمیم‌گیری مشترکی که اکنون ویژگی این ابر‌دولت نوظهور است صرفاً مرحله‌ای گذرا خواهد بود یا پس از تثبیت ابر‌دولت نیز باقی خواهد ماند.

از نظر بینادولتی‌گرایان لیبرال، دولت‌های ملی هم‌اکنون بازیگران اصلی فضای سیاسی نوظهور اروپا هستند و ضرورتاً نیز چنین باقی خواهند ماند. دولت‌ها بخش اندکی از اقتدار حاکمیتی خود را واگذار می‌کنند، یا اصلاً واگذار نمی‌کنند، و در مقایسه با اختیارات محدود اتحادیه‌ی اروپا، همچنان از یک مأموریت قانون‌اساسی جامع برخوردارند. بنابراین، تعاملات بین‌دولتی عمدتاً شکل روابط بین‌المللی را به خود می‌گیرد که در جهت پیگیری منافع ملی است و در بهترین حالت، مستلزم تجمیع موقت حاکمیت برای پیگیری منافع مشترک است. از نظر برخی، این امر وسیله‌ی جدیدی برای افزایش قدرت و اقتدار دولت ملی فراهم می‌کند. (برای نمونه، موراوسیک ۱۹۹۸) به‌طور کلی‌تر، گفته می‌شود که همکاری بین‌دولتی به‌جای آن‌که به فراروی از دولت ملی بینجامد، در نهایت مجموعه‌ای از ترتیبات بین‌المللیِ درهم‌قفل‌شده میان گروهی خودگزین از دولت‌های ملی پدید می‌آورد. هرچند این روند ممکن است سرانجام به یک کنفدراسیون[1] (برای مثال، اروپای متحدِ دولت‌های ملی) منجر شود، اگر یک یا چند دولت ملی بیم آن داشته باشند که این فرآیند به منافع ملی آن‌ها آسیب می‌رساند، می‌توانند مانع تحقق آن شوند.

در مقابل، فرا‌ملی‌گرایان ناگزیرند فرآیندی انتقالی و پارادوکسیکال را مفروض بگیرند که در آن دولت‌های ملی در حالی که به شکل‌گیری دولت فرا‌ملی کمک می‌کنند، در واقع در فراروی خود از خویش[2] همدست می‌شوند. این امر مستلزم سرزمینی‌شدن مجدد قدرت سیاسی است؛ زیرا سه ویژگی اساسی دولت حاکم مدرن به سمت بالا مقیاس‌بندی و به‌صورت عمودی بازتفکیک می‌شوند: اجبار سازمان‌یافته[3]، قلمرو سرزمینیِ به‌روشنی تحدیدیافته‌ی اقتدار دولت[4] و اتباع دولت[5]. این فرآیند با مقیاس‌بندی مجدد (و شاید بازسازمان‌دهی) سازوکارهای قانون‌اساسی‌مندکردن و مشروعیت‌بخشی به اقتدار دولت در قلمرو گسترش‌یافته پیوند دارد. دو عامل، ظهور دولت فرا‌ملی را از گسترش ساده‌ی سرزمینی یک دولت ملی واحد، که همه‌ی قلمروهای متعلق به دولت‌های ملی مرتبط دیگر را جذب می‌کند، متمایز می‌سازد. نخست، این دولت از توافق میان دولت‌های ملی مستقل برای واگذاری حاکمیت خود و انتقال آن به اقتداری بالاتر پدید می‌آید. دوم، هر یک از دولت‌های ملیِ متأثر به واحدی تابع در دولت جدید تبدیل می‌شود، در حالی که همان مرزهای سرزمینی خود را حفظ می‌کند. بنابراین، ابر‌دولت جدید یک دستگاه دولت چندلایه است.

این دو رویکرد چه پیامدهایی برای روابط سیاسی چندسطحی دارند؟ نخست، درباره‌ی مقیاس‌بندی صعودی (یا سرزمینی‌شدن مجدد) حاکمیت دولت، توسعه‌ی حکومت چندسطحی ظاهراً پیامدی انتقالی از همین گذار است. به بیان دیگر، این امر به شکل روابط میان یک دولت فرا‌ملیِ نوظهور اما هنوز به‌طور کامل تحقق‌نیافته و دولت‌های ملی موجود اما هنوز فراروی‌نیافته درمی‌آید. افزون بر این، اگر دولت فرا‌ملی نوظهور شکل یک ابر‌دولت فدرالِ دو یا چندلایه[6] را به خود بگیرد، می‌توان روابط میان سطوح مختلف حکومت را نیز با ابزارهایی تحلیل کرد که پیش‌تر برای پویایی‌های سایر دولت‌های فدرال به کار رفته‌اند. دوم، در مورد روابط بین‌المللی، حکومت چندسطحی را می‌توان برحسب ترتیبات نهادی متمایز بین‌دولتی که دولت‌های ملی ایجاد کرده‌اند و/یا راهبردهای خاص حکمرانی که هر از گاهی دنبال می‌کنند، تفسیر کرد. با استفاده از اصطلاحات مربوط به تحلیل نسبی‌شدن مقیاس که در فصل چهارم ارائه شد (مقایسه کنید با کالینژ ۱۹۹۹)، در حالی که سطح اتحادیه‌ی اروپا به مقیاسی گره‌ای با اهمیت فزاینده در اعمال کلی قدرت دولتی تبدیل می‌شود، دولت‌های ملی همچنان مقیاس مسلط را فراهم می‌کنند. با توجه به پیچیدگی‌های ناشی از این وضعیت برای قدرت دولتی، شاید مناسب‌تر باشد که آن را حکمرانی چندسطحی در سایه‌ی دولت‌های ملی بنامیم. اگرچه بینادولتی‌گرایی لیبرال، به‌ویژه در مراحل نخست ادغام اقتصادی و سیاسی اروپا، قانع‌کننده‌تر از فرا‌ملی‌گرایی به نظر می‌رسد، رویکرد دولت‌گرا در مجموع مرتکب سه خطا می‌شود: برداشت محدود از دولت به‌عنوان دستگاهی سرزمینی و حاکم؛ نقطه‌ی ارجاعی نابهنگام؛ و، البته، دولت‌محوری.

نخست، هرچند ممکن است جوهر دولت در واقع عبارت از سرزمینی‌کردن قدرت سیاسی باشد، قدرت سیاسی را می‌توان به شیوه‌های گوناگون سرزمینی کرد. با این حال، تحلیل‌های اتحادیه‌ی اروپا به‌عنوان دولت فرا‌ملی نوظهور معمولاً بر سه ویژگی دستگاه دولت تمرکز دارند: (الف) انحصار اجبار سازمان‌یافته؛ (ب) قانون‌اساسی‌مندکردن قدرت دولتی از طریق حاکمیت قانون و تخصیص روشن اقتدار؛ و (ج) کنترل بر پول، مالیات‌ها و بودجه‌ی دولت خود. این امر بدان معناست که معیارهای اصلی برای ارزیابی این‌که آیا یک ابر‌دولت اروپایی پدید آمده است یا نه، عبارت خواهند بود از: شکل‌گیری یک «جامعه‌ی جنگ و صلح» اروپایی[7]، همراه با ارتشی اروپایی تحت کنترل فرا‌ملی، نیروی پلیس اروپایی برای امنیت داخلی، و سیاست خارجی و امنیتی اروپایی که منافع مشخصاً اروپایی را در نظام جهانی بین‌دولتی دنبال کند؛ یک قانون‌اساسی صریح اروپایی که قدرت حاکم را در رأس یک نظام سیاسی چندلایه قرار دهد، رابطه‌ی میان قوه‌ی مجریه، مقننه و قضاییه‌ی اروپاییِ دارای حاکمیت مشترک را تعریف کند و تقسیم قدرت‌ها و صلاحیت‌ها میان سطوح مختلف حکومت را تعیین نماید؛ و سرانجام، یک نظام پولی اروپایی، نظام مالی-خزانه‌ای و بودجه‌ای، و بودجه‌ای بزرگ و متمرکز. ضدفدرالیست‌ها از هم‌اکنون مدعی‌اند که اتحادیه‌ی اروپا این ویژگی‌ها را ایجاد کرده است یا دست‌کم به‌زودی آن‌ها را ایجاد خواهد کرد. بینادولتی‌گرایان لیبرال به نبود همه یا بیشتر این ویژگی‌ها اشاره می‌کنند و نتیجه می‌گیرند که اتحادیه‌ی اروپا عمدتاً عرصه‌ای است که در آن دولت‌های ملیِ سرزمینیِ حاکمِ سنتی برای تأثیرگذاری بر سیاست‌ها، سیاست‌ورزی و رژیم‌های سیاسی اروپا با یکدیگر رقابت می‌کنند. با وجود این اختلافات، هر دو طرف ویژگی‌های رسمی قانون‌اساسی و حقوقی را پرستانه‌مند می‌کنند و ظرفیت‌های بالفعل دولت و شیوه‌های اعمال قدرت دولتی را نادیده می‌گیرند. همچنین بیش از حد بر سرزمین‌مندی تمرکز می‌کنند و به ویژگی‌های فراسرزمینی و غیرسرزمینی توجه کافی ندارند.

دوم، نظریه‌پردازان دولت‌محور، دگرگونی‌های تاریخی پیاپی شکل‌های دولت سرزمینی مدرن را از میانه تا اواخر قرن نوزدهم به بعد نادیده می‌گیرند. ازاین‌رو، برای قضاوت درباره‌ی این‌که آیا و تا چه حد یک ابر‌دولت اروپایی پدید آمده است، الگویی نابهنگام از دولت ملیِ سرزمینی را به کار می‌گیرند. این ادعا را می‌توان با دوره‌بندی چهارگانه‌ی ویلکه[8] از دولت مدرن روشن کرد: زیته‌هایت‌اشتات[9] در پی دفاع از تمامیت سرزمینی خود در داخل و خارج است؛ رِشت‌اشتات[10] امنیت حقوقی اتباع خود را تأمین می‌کند؛ زوتزیال‌اشتات[11] حقوق رفاهی اتباع را برقرار و گسترش می‌دهد؛ و ریزیکوشتات[12] از شهروندان در برابر طیف گسترده‌ای از خطرات غیرمنتظره و خارج از کنترل محافظت می‌کند. منبع اصلی دولت در هر یک از این مراحل، به‌ترتیب عبارت است از: اجبار سازمان‌یافته، حقوق مبتنی بر قانون‌اساسی، پول ملی و بودجه‌های دولتی و اطلاعات و دانش سازمان‌یافته. (ویلکه ۱۹۹۲) هرچند مفهوم «دولت خطر» برای دولت معاصر چندان سودمند نیست، رویکرد ویلکه تغییر در اولویت نسبی منابع دولت را به‌خوبی برجسته می‌کند. بنابراین، نبود ارتش-پلیس اروپایی، قانون‌اساسی و بودجه‌های عظیم اروپایی شاید اهمیت کمتری از توانایی اتحادیه‌ی اروپا برای بسیج اطلاعات سازمان‌یافته و سایر اشکال مداخله‌ی نرم داشته باشد؛ مداخلاتی که نحوه‌ی به‌کارگیری ظرفیت‌های دولت‌های ملی و منطقه‌ای را شکل می‌دهند. (مقایسه کنید با اسبراجیا ۲۰۰۰) در مجموع، این امر نخست نشان می‌دهد که منابع کلیدی در «جهان دولت‌ها»ی[13] امروزی دست‌کم تا آنجا که به روابط میان دولت‌های پیشرفته‌ی دموکراتیک بورژوایی مربوط می‌شود، نه‌چندان اجبار یا پول، بل‌که حقوق نرم و اطلاعات سازمان‌یافته هستند؛ و دوم، این‌که الگوی مناسب برای تحلیل دولت‌سازی در اتحادیه‌ی اروپا، دولت اواخر قرن نوزدهم نیست، بل‌که دولت‌های ملی در سرمایه‌داری پیشرفته‌اند، آن‌گونه که طی چند دهه‌ی اخیر تحول یافته‌اند؛ خواه این دولت‌ها دولت‌های رقابت‌محور باشند، خواه دولت‌های تنظیم‌گر یا رژیم‌های پسا‌ملیِ کارمحورِ شومپیتری. (درباره‌ی رژیم پسا‌ملیِ کار-رفاه شومپیتری، نک.جسپ ۲۰۰۲d  و مباحث بعدی) وجه مرتبطی از این مسئله‌ی دوم، پذیرش مفروضات هنجاری نابهنگام درباره‌ی دموکراسی سیاسی اروپاست. ما باید نظام سیاسی نوظهور اتحادیه‌ی اروپا را با دموکراسی‌های ملیِ واقعاً موجود مقایسه کنیم، نه با نظام‌های دموکراتیک پیشین؛ خواه دولت‌های لیبرالِ نگهبان شبِ قرن نوزدهم، خواه دولت‌های مداخله‌گر بین دو جنگ، یا دولت ملی رفاهی کینزی پس از جنگ با احزاب حکومتی فراگیر. (درباره‌ی دولت ملی رفاه کینزی، نک.جسپ ۲۰۰۲d) دولت‌های معاصر غربی به سوی دولت‌گرایی اقتدارگرا گرایش دارند، با قوای مجریه‌ی قدرتمند، دموکراسی همه‌پرسی‌محورِ رسانه‌ای‌شده و احزاب توده‌ای اقتدارگرا. (مقایسه کنید با پولانزاس ۱۹۷۸b؛ همچنین فصل پنجم) بنابراین، اگر در اتحادیه‌ی اروپا نوعی کسری دموکراتیک وجود داشته باشد، ممکن است این امر با شکل معاصر دولت‌بودگی به‌طور کلی پیوند داشته باشد؛ به‌گونه‌ای که کاستی‌ها در مقیاس‌های مختلف یکدیگر را تقویت کنند. این امر نشان می‌دهد که تلاش‌ها برای توسعه‌ی اشکال دموکراتیک‌تر نمایندگی و پاسخ‌گویی دموکراتیک بیشتر باید بر فهم متفاوتی از ماهیت و امکان‌پذیری دموکراسی مبتنی باشد.

سومین مشکل تحلیل‌های دولت‌محور، گرایش آن‌ها به طبیعی‌سازی تمایز دولت-جامعه است، به‌جای آن‌که این تمایز را امری ساخته‌شده از نظر اجتماعی، درونیِ نظام سیاسی و مستعد تغییر تلقی کنند. (مقدمه‌ی عمومی و فصل دوم را ببینید.) بنابراین، برای تفسیر تغییرات اتحادیه‌ی اروپا به‌عنوان لحظاتی در بازسازمان‌دهی و جهت‌گیری مجدد دولت‌بودگی معاصر، باید بررسی کنیم که نظام سیاسی گسترده‌تر چگونه سازمان یافته است و تغییر در مرزهای سرزمینی آن چگونه ممکن است به بازسازمان‌دهی کلی‌تر قدرت دولتی کمک کند. این امر همچنین باید با الگوهای در حال تغییر گزینشگری راهبردی که با معماری نهادی متحول و اشکال جدید بسیج سیاسی پیوند دارند، مرتبط شود. این امر بدان معناست که اتحادیه‌ی اروپا شکلی ثابت از دولت نیست، بل‌که جنبه‌ای (یعنی نوعی مادیّت نهادیِ مسیرساز و در عین حال مسیرمند) از توازن جدید نیروهاست که، از جمله، در دولت‌سازی بیان می‌شود.

رویکردهای حکمرانی‌محور

رویکردهای ساده‌ی حکمرانی‌محور بر این باورند که انحصار قانون‌اساسی‌مندِ خشونت و شیوه‌های مداخله‌ی از بالا به پایین که با دولت‌های مدرن پیوند دارند، در یک نظم اجتماعی جهانیِ به طرزی روزافزون پیچیده، بی‌ربط یا حتی زیانبار اند. ازاین‌رو، آن‌ها به‌جای ملیت‌زدایی دولت‌بودگی، بر دولت‌زدایی از سیاست (یا سلسله‌مراتب‌زدایی از دولت) تمرکز می‌کنند و بر نقش فزاینده‌ی خودسازمان‌یابی بازاندیشانه در حل مسائل پیچیده‌ی هماهنگی که طیف گسترده‌ای از شرکا یا ذی‌نفعان را در داخل و خارج از دولت درگیر می‌کند، تأکید دارند. (جسپ ۱۹۹۷b، ۲۰۰۲d، ۲۰۰۳c) این امر دو مبنا برای تمایز تحلیلی میان اشکال غیرمتمرکز حکمرانی و فعالیت‌های دولت‌های حاکم متمرکز فراهم می‌کند. نخست، دولت حاکم را می‌توان عالی‌ترین بیان سلسله‌مراتب (هماهنگی آمرانه) دانست، زیرا دولت، بنا بر تعریف، واحد سیاسی‌ای است که حکومت می‌کند اما خود تحت حکومت دیگری نیست. ازاین‌رو، فراتر از دولت حاکم، با آنارشی روابط بین‌دولتی و/یا هترارشیِ جامعه‌ی بین‌المللی خودسازمان‌یاب مواجهیم. دوم، دولت حاکم در وهله‌ی نخست به حکومت بر فعالیت‌ها در قلمرو سرزمینی خود و دفاع از تمامیت سرزمینی‌اش در برابر سایر دولت‌ها می‌پردازد. در مقابل، حکمرانی بر خودسازمان‌یابی بازاندیشانه (شبکه‌ها، مذاکره، هماهنگی منفی و کنش هماهنگ مثبت) استوار است، نه بر هماهنگی آمرانه. همچنین، دغدغه‌ی نخست آن مدیریت وابستگی‌های متقابل کارکردی، فارغ از دامنه‌ی آن‌ها و شاید با هندسه‌های متغیر، است، نه فعالیت‌هایی که در قلمرویی معین و تحدیدشده رخ می‌دهند. از این منظر، اتحادیه‌ی اروپا یکی از عرصه‌های مهم و نوظهور حکمرانی است که در آن کثرتی از بازیگران دولتی و غیردولتی در سطوح مختلف می‌کوشند فعالیت‌ها را حول مجموعه‌ای از مسائل کارکردی هماهنگ کنند. بدون ارجاع به بازیگران غیردولتی در کنار بازیگران دولتی، و به مسائل کارکردی در کنار مسائل سرزمینی، تشخیص حکمرانی چندسطحی از بینادولتی‌گرایی دشوار خواهد بود.

بنابراین، پرسش اصلی این می‌شود که بازیگران دولتی و غیردولتی، اگر اساساً موفق شوند، چگونه می‌توانند منافع مشترک خود را در چند سطح سرزمینی و/یا در مجموعه‌ای از حوزه‌های کارکردی سازمان دهند. دو رویکرد اصلی به این پرسش وجود دارد: رویکردی که خود را رویکرد حکمرانی چندسطحی می‌نامد و بر بُعد عمودی هماهنگی تأکید می‌کند، و بدنه‌ای موازی از آثار که از طریق مفهوم پیکربندی شبکه‌ای سیاسی بر بُعد افقی آن تأکید می‌گذارد؛ پیکربندی‌ای که گاه «دولت شبکه‌ای» خوانده می‌شود. در اینجا، حکمرانی چندسطحی مستلزم نهادینه‌شدن خودسازمان‌یابی بازاندیشانه میان ذی‌نفعان متعدد در چند مقیاس از سازمان‌یابی سرزمینی دولت است. این امر دو پیامد دارد. نخست، بازیگران دولتی به‌عنوان شرکای مذاکره‌کننده در یک شبکه‌ی پیچیده با یکدیگر همکاری می‌کنند و اقتدار حاکمیتی و سایر ظرفیت‌های متمایز خود را برای تحقق اهداف و مقاصدی که به‌صورت جمعی مورد توافق قرار گرفته‌اند و از جانب کل شبکه دنبال می‌شوند، تجمیع می‌کنند. آن‌ها در بهترین حالت در یک شبکه‌ی پیچیده و ناهمگن به‌عنوان اولی بین متساویّین[14]، عمل می‌کنند، نه به‌عنوان صاحبان مستقیم اقتدار حاکم در یک ساختار فرماندهی سلسله‌مراتبی واحد. بنابراین، حاکمیت رسمی دولت‌ها را بهتر است یکی از منابع نمادین و/یا مادی در کنار منابع دیگر بدانیم، نه منبع مسلط. در واقع، از این منظر، حاکمیت را بهتر است مجموعه‌ای از ظرفیت‌های خاص دولت )مانند قدرت تقنینی، مالی، قهری و سایر قدرت‌های دولتی( بدانیم، نه یک ویژگی فراگیر و تعیین‌کننده‌ی دولت. ازاین‌رو دولت‌ها منابع دیگری نیز فراهم می‌کنند که مستقیماً به کنترل حاکمیتی آن‌ها بر یک قلمرو ملی، با انحصار اجبار سازمان‌یافته، کنترل پول ملی و انحصار مالیات‌ستانی، وابسته نیستند.. (کراتکه ۱۹۸۴؛ ویلکه ۱۹۹۲) در نتیجه، دخالت دولت کمتر سلسله‌مراتبی، کمتر متمرکز و کمتر آمرانه خواهد شد. سایر ذی‌نفعان نیز منابع نمادین و/یا مادی دیگری (مانند پول خصوصی، مشروعیت، اطلاعات، تخصص، ظرفیت‌های سازمانی یا قدرت ناشی از شمار) برای پیشبرد اهداف و مقاصد مورد توافق جمعی وارد می‌کنند.

دوم، در مقابل سلسله‌مراتب روشن قدرت‌های سرزمینی که ظاهراً با دولت حاکم پیوند دارد، حکمرانی چندسطحی معمولاً مستلزم سلسله‌مراتب‌های درهم‌تنیده و وابستگی متقابل پیچیده است. بنابراین، اتحادیه‌ی اروپا کمتر به‌صورت دستگاهی حاکم و فرا‌ملی که صرفاً در مقیاس جدیدی سازمان یافته است عمل می‌کند و بیشتر به‌صورت یک گره‌گاه در شبکه‌ای گسترده و درهم‌تنیده از عملیات حکمرانی عمل می‌کند که دغدغه‌ی آن هماهنگ‌سازی سیاست اقتصادی و اجتماعی درون و میان مقیاس‌های متعدد کنش و با مشارکت طیف وسیعی از منافع رسمی، شبه‌رسمی، اقتصادی خصوصی و نمایندگان جامعه‌ی مدنی است. پیکربندی شبکه‌ای سیاسی (یا دولت شبکه‌ای) روایتی مکمل از ماهیت نظام سیاسی دولت در اروپا ارائه می‌کند. می‌توان سه گونه را از یکدیگر متمایز کرد: ادعاهای کاستلز درباره‌ی دولت شبکه‌ای اروپا؛ دیدگاه فوکویی که الگوهای اخیر حکمرانی اروپایی را به‌عنوان گذار به شکلی پیشرفته از حکومت‌مندی (نو)لیبرال تفسیر می‌کند؛ و روایت‌های نظریه‌ی حکمرانی از پیکربندی شبکه‌ای سیاسی. گونه‌ی سوم رایج‌تر است، اما در اینجا هر سه را به‌اختصار بررسی می‌کنم.

کاستلز مدعی بود که اتحادیه‌ی اروپا، به‌جای آن‌که مستلزم انتقال اقتدار به یک دولت اروپایی باشد که بدین‌ترتیب جایگزین دولت‌های ملی موجود اروپا شود، در مجموع گرایش دارد به‌عنوان یک دولت شبکه‌ای عمل کند. او دولت شبکه‌ای را دولتی تعریف می‌کند که اقتدار (یعنی، در نهایت، ظرفیت تحمیل خشونت مشروعیت‌یافته) را در سراسر یک شبکه به اشتراک می‌گذارد. کاستلز در اینجا مفهوم متعارف وبری دولت را به‌مثابه‌ی دستگاهی که انحصار مشروع خشونت را در یک قلمرو سرزمینی معین در اختیار دارد حفظ می‌کند و در نتیجه، اقتدار اتحادیه‌ی اروپا را متناظر با قلمروی سرزمینی مشخص می‌داند. اما اضافه می‌کند که، بنا بر تعریف، شبکه دارای گره‌هاست، نه یک مرکز؛ و این بدان معناست که کنترل بر این انحصار، به‌جای متمرکز بودن، پراکنده است. این امر به‌ویژه از آن رو محتمل است که گره‌ها ممکن است از نظر اندازه متفاوت باشند و پیوندهای نامتقارنی با شبکه داشته باشند. در واقع، گره‌هایی که دولت‌های عضو تشکیل می‌دهند، از نظر قدرت‌ها و ظرفیت‌هایشان با یکدیگر متفاوت‌اند؛ و حتی سه دولت عضو بزرگ‌تر نیز از حیث قدرت‌های تکنولوژیک، صنعتی، مالی و نظامی توانایی‌های متفاوتی دارند. برای مثال، کاستلز استدلال می‌کند که آلمان قدرت اقتصادی هژمونیک است، بریتانیا و فرانسه از قدرت نظامی بیشتری برخوردارند، و هر سه دست‌کم از نظر ظرفیت تکنولوژیک، در مقایسه با سایر دولت‌های عضو، در سطحی برابر قرار دارند. (۲۰۰۰: ۵) پراکندگی اقتدار و نفوذ میان گره‌های «دولت شبکه‌ای» اروپا در هندسه‌ی پیچیده، متغیر و در حال تغییر نهادهای اروپایی بازتاب می‌یابد. مذاکرات بی‌پایان در این مجموعه از نهادها و میان بازیگران ملی که راهبردهای خود را دنبال می‌کنند، ممکن است، به گفته‌ی کاستلز، دست‌وپاگیر و ناکارآمد به نظر برسد؛ اما دقیقاً همین عدم‌تعیّن و پیچیدگی است که اتحادیه‌ی اروپا را قادر می‌سازد به‌شیوه‌ای تدریجی و عمل‌گرایانه پیش برود و منافع گوناگون و سیاست‌های در حال تغییر را، نه فقط میان کشورهای مختلف، بل‌که میان گرایش‌های سیاسی متفاوت احزاب منتخب برای حکومت نیز در خود جای دهد. (۲۰۰۰: ۲، ۵) روایت کاستلز آشکارا تحت تأثیر مفروضات نظریه‌ی دولت است و در مقایسه با بینادولتی‌گرایی لیبرال و/یا فرا‌ملی‌گرایی، نوآوری اصلی آن استفاده از استعاره‌ی شبکه برای آشکارکردن بخشی -اما نه به‌هیچ‌وجه همه- از پیچیدگی پیوندهای میان دولت‌های ملی و نهادهای اروپایی است. لارنر و والترز (۲۰۰۲) میان امپریالیسم، توسعه‌گرایی و منطقه‌گرایی جدید به‌عنوان هنرهای حکومت بین‌المللی تمایز می‌گذارند. آن‌ها با اتکا به نظریه‌ی فوکو و تحولات واقعی در آمریکای شمالی، آسیا-اقیانوسیه و اروپا، همچنین چند ویژگی متمایزکننده‌ی کلیدی از هنر لیبرال حکومت‌مندی بین‌المللی را برمی‌شمارند.

دو روایت متمرکزتر فوکویی نیز وجود دارد: تحلیل باری از اتحادیه‌ی اروپا به‌عنوان دولت شبکه‌ای که تا حدی از نظریه‌ی کنشگر-شبکه الهام گرفته است (۲۰۰۱)؛ و مطالعه‌ی هار (۲۰۰۴) درباره‌ی شکل نوظهور روش باز هماهنگی که رسماً در دوره‌ی ریاست پرتغال در سال‌های ۱۹۹۹-۲۰۰۰ اعلام شد، اما پیشینه‌ای طولانی‌تر دارد. روش هماهنگی باز شکلی «نرم» از حکمرانی است که با «حکومت مثبت» سنتی و از بالا به پایین، و نیز با گرایش پیشین به سوی یک «دولت تنظیمگر» اروپایی مبتنی بر سیاست اقتصادی[15] نولیبرال تفاوت دارد. (درباره‌ی این مفهوم، نک.ماجون ۱۹۹۷) این روش مستلزم تدوین هماهنگ و متمرکز شاخص‌های عینی و قابل‌کمّی‌سازی برای سنجش پیشرفت در جهت اهداف، اجرای غیرمتمرکز و نظارت نظام‌مند بر پیشرفت کشورهای عضو است. بدین‌ترتیب، این روش به دولت‌های عضو امکان می‌دهد مسائل را در سطح اروپا مورد توجه قرار دهند، بی‌آنکه صلاحیت‌های حقوقی جدیدی را به اتحادیه‌ی اروپا واگذار کنند. از این منظر، هار استدلال می‌کند که روش هماهنگی باز بازتاب‌دهنده‌ی اشکال پیشرفته‌ی لیبرال حکومت است. این اشکال بر مفهومی از آزادی ساختارمند و مشروط استوارند: آن‌ها «رویه‌های آزادی» هستند که آزادی را ایجاد و تسهیل می‌کنند، اما در عین حال آن را منضبط و اعمالش را محدود می‌سازند. این شیوه‌ها نه از طریق دستکاری مستقیم فرآیندها به سبک کلاسیک لیبرال و/یا کینزیِ رفاه‌گرا، بل‌که از طریق دستکاری فناوری‌ها و سازوکارها حکومت می‌کنند. بنابراین، در حالی که این فناوری‌های جدید حکومت شامل قرارداد، مشورت، مذاکره، مشارکت، توانمندسازی و فعال‌سازی هستند، هم‌زمان هنجارها، استانداردها، معیارهای سنجش، شاخص‌های عملکرد، کنترل‌های کیفی و معیارهای «بهترین رویّه» را نیز تعیین می‌کنند. به بیان کوتاه، «حکومت لیبرال پیشرفته از طریق آزادی ما عمل می‌کند؛ از طریق شیوه‌ای که این آزادی ساختار می‌یابد، شکل می‌گیرد، پیش‌بینی می‌شود و قابل‌محاسبه می‌گردد. (هار ۲۰۰۴: ۲۱۶)

در مقیاس‌بندی مجدد از دولت‌های ملی به سطح اروپا، این امر در نقش اعلام‌شده‌ی روش هماهنگی باز برای کمک به دولت‌های عضو در تدوین سیاست‌های خود در حوزه‌های جدید و مهم، مطابق با اصل قانون‌اساسی فرعیّت و در مشورت با مقامات سیاسی منطقه‌ای و محلی مرتبط و نیز شرکای اجتماعی و جامعه‌ی مدنی، مشاهده می‌شود. این اشکال «پیشرفته‌ی لیبرال» حکومت‌مندی، از طریق تدوین راهبردها، تعیین و نظارت بر اهداف و تشکیل مشارکت‌ها، می‌توانند انرژی‌های جامعه‌ی مدنی را هم بسیج و هم منضبط کنند. بدین‌ترتیب، در حالی که دولت‌های عضو به‌صورت کارگزارانی ظاهر می‌شوند که می‌توانند بدون آن‌که مستقیماً تابع دستور اتحادیه‌ی اروپا باشند، راهبرد تدوین کنند و به اهداف برسند، کمیسیون اروپا می‌تواند به‌عنوان نهادی ظاهر شود که اختیار ارزیابی عملکرد نسبی آن‌ها در تحقق اهداف توافق‌شده و تعیین‌شده از طریق اجماع را دارد. (هار ۲۰۰۴) تحلیل‌های متعارف‌تر نظریه‌ی حکمرانی درباره‌ی پیکربندی شبکه‌ای نوظهور اروپا، از دشواری‌های اتکا به هماهنگی سلسله‌مراتبی سخت در زمینه‌هایی آغاز می‌کنند که با وابستگی متقابل پیچیده و دوسویه میان حوزه‌های مختلف در مقیاس‌های متفاوت مشخص می‌شوند. (لادور ۱۹۹۷؛ پیچاس ۱۹۹۵) آنسل مرور خوبی از این رویکرد ارائه می‌دهد و یافته‌های خود و دیگران را چنین خلاصه می‌کند: «پیکربندی شبکه‌ای سیاسی ساختاری از حکمرانی است که در آن سازمان‌های دولتی و اجتماعی، هم به‌صورت عمودی و هم افقی از یکدیگر تفکیک شده‌اند… اما از طریق مبادله‌ی همکاری‌محور به یکدیگر پیوند می‌خورند. ساختارهای سازمانی در پیکربندی شبکه‌ای سیاسی، ارگانیک‌اند نه مکانیکی؛ یعنی دانش و ابتکار عمل هر دو غیرمتمرکز و به‌طور گسترده توزیع شده‌اند. روابط افقی درون و میان سازمان‌ها دست‌کم به اندازه‌ی روابط عمودی اهمیت دارند و روابط سازمانی عموماً از الگوی چندبه‌چند (هترارشی) پیروی می‌کنند، نه یک‌به‌چند (سلسله‌مراتبی). مبادله بیشتر پراکنده و/یا اجتماعی است تا منفصل و/یا غیرشخصی. منطق حکمرانی بر گردآوردن پیکربندی‌های منحصربه‌فردی از بازیگران حول پروژه‌های خاص تأکید می‌کند که به‌جای برنامه‌های اختصاصی، به‌سوی راه‌حل‌های یکپارچه جهت دارند. این تیم‌های پروژه‌ای از قلمروهای سازمانی مختلف عبور می‌کنند و مرز میان حوزه‌ی عمومی و خصوصی را درمی‌نوردند. بازیگران دولتی که در شبکه‌ی پیوندهای بین‌سازمانی از مرکزیت بالایی برخوردارند، در موقعیتی قرار دارند که می‌توانند در ساختن یا هدایت این تیم‌های پروژه‌ای رهبری تسهیل‌گرانه فراهم کنند.» (۲۰۰۰: ۳۱۱)

سه نقد اصلی بر رویکردهای حکمرانی‌محور

سه نقد اصلی را می‌توان متوجه رویکردهای اصلی حکمرانی‌محور کرد؛ فعلاً کاستلز و فوکویی‌ها را کنار می‌گذارم. نخست، آثار مربوط به حکمرانی، با توجه به ریشه‌های رشته‌ای متنوع و دامنه‌ی گسترده‌ی خود، اغلب در سطحی عمدتاً پیشانظری باقی می‌مانند: روشن‌تر است که مفهوم حکمرانی چه چیزهایی را کنار می‌گذارد تا این‌که دقیقاً چه چیزهایی را دربرمی‌گیرد. این امر در تکثیر گونه‌شناسی‌های سازوکارهای حکمرانی که برای اهداف مختلف ساخته شده‌اند و در حجم زیادی از اختلاف‌نظر -اغلب ناگفته- درباره‌ی این‌که این مفهوم چه چیزهایی را شامل یا از خود خارج می‌کند، بازتاب می‌یابد. ازاین‌رو، بسیاری از تحلیل‌های اولیه نشان دادند که نظام سیاسی اتحادیه‌ی اروپا را نمی‌توان به‌آسانی با برداشت سنتی از حکومت یکسان دانست یا بر اساس آن مطالعه کرد؛ اما روشن نبود که حکمرانی چندسطحی دقیقاً چگونه به تولید پیکر سیاسی اروپا کمک می‌کند، موضوعات حکمرانی در این زمینه چگونه تعریف می‌شوند و ذی‌نفعان چگونه تعریف می‌شوند. آثار بعدی شروع به پرداختن به این مشکلات کرده‌اند، اما اغلب به حوزه‌های سیاستی یا شبکه‌های سیاستی خاص محدود مانده‌اند؛ بنابراین مسئله‌ی چگونگی پیوند رژیم‌های مختلف حکمرانی چندسطحی با یکدیگر و، از آن مهم‌تر، این‌که آیا و چگونه ممکن است به وحدتی نسبی دست یابند، همچنان باز می‌ماند. در ارجاعات حکمرانی چندسطحی نیز ابهام‌های جدی وجود دارد. این اصطلاح برای دربرگرفتن چندین روند در تحول دولت معاصر به کار می‌رود: ملیت‌زدایی دولت‌بودگی، دولت‌زدایی از سیاست، و بازپیونددهی قدرت‌های سرزمینی و کارکردی. این‌که این اصطلاح برای توصیف تعامل سه روند متمایز از نظر تحلیلی -که هر یک روند متقابلی نیز دارند- یا دست‌کم برای توصیف تأثیر ترکیبی آن‌ها به کار می‌رود، نشان می‌دهد که این مفهوم ممکن است به همان اندازه که درباره‌ی تغییرات اخیر روشنگری می‌کند، آن‌ها را مبهم نیز سازد.

دوم، نظریه‌های حکمرانی معمولاً با دغدغه‌های مربوط به حل مسئله و مدیریت بحران در طیف گسترده‌ای از حوزه‌ها پیوند نزدیکی دارند. این امر برخی نظریه‌پردازان حکمرانی را به تمرکز بر مسائل خاص تصمیم‌گیری جمعی یا دستیابی به هدف، در ارتباط با مسائل خاصی که از نظر اجتماعی و گفتمانی ساخته شده‌اند، و بررسی این‌که حکمرانی چگونه به حل مسئله کمک می‌کند، سوق داده است. (برای خودانتقادی دیرهنگام در این زمینه، نک. ماینتز ۲۰۰۱) اما این امر به‌سهولت می‌تواند موجب غفلت از شکست حکمرانی شود؛ یعنی گرایش حکمرانی به ناتوانی در تحقق اهداف اعلام‌شده‌ی خود؛ و به طریق اولی، موجب غفلت از پاسخ‌های گوناگون عوامل یا سوژه‌های حکمرانی به این شکست‌ها شود، در حالی که آن‌ها می‌کوشند به اشکال مختلف فراحکمرانی وارد شوند. (مقایسه کنید با جسپ ۲۰۰۰b) دو وجه فراحکمرانی در اینجا اهمیت دارند. از یک سو، چون بسیاری از مطالعات بر حوزه‌ها یا موضوعات خاص حکمرانی تمرکز می‌کنند، پرسش‌های مربوط به (ناسازگاری) نسبی رژیم‌های مختلف حکمرانی و پیامدهای آن‌ها برای وحدت کلی پروژه‌ی اروپا و دولت‌بودگی اروپایی را نادیده می‌گیرند. از سوی دیگر، بسیاری از مطالعات تجربی وجود فراحکمرانی را نادیده گرفته‌اند یا دست‌کم نتوانسته‌اند آن را نظریه‌پردازی کنند. این فرآیند پیچیده که دانسیر (۱۹۹۶) آن را کالیبراسیون[16] می‌نامد، شامل تلاش‌هایی برای تغییر وزن نسبی و اهداف مبادله، سلسله‌مراتب، شبکه‌سازی و همبستگی (یا اجتماع) در هماهنگی کلی روابط وابستگی متقابل پیچیده است. بااین‌حال، چنین فراحکمرانی‌ای در بسیاری از مناقشات مربوط به ادغام اروپایی و/یا شکل‌گیری دولت مرکزی است و از دیرباز یکی از مسائل کلیدی در دستور کار خود اتحادیه‌ی اروپا بوده است، به‌ویژه درباره‌ی مراحل مختلف ادغام. این امر در گرایش فزاینده به استفاده از مشارکت‌ها، کمیته‌سالاری[17]، گفت‌وگوی اجتماعی و بسیج سازمان‌های غیردولتی و جنبش‌های اجتماعی به‌عنوان عناصر اضافی در تلاش برای هدایت ادغام اروپایی و راهبری سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌های اتحادیه‌ی اروپا بازتاب یافته است. (مقایسه کنید بااسکات و تروبک ۲۰۰۲) «راهبرد لیسبون»، با حمایت از گسترش روش هماهنگی باز و «سفیدنامه‌ی اخیر درباره‌ی حکمرانی» آخرین مراحل این جست‌وجو برای سازوکارهای مناسب فراحکمرانی هستند.

سوم، آثار مربوط به حکمرانی چندسطحی و پیکربندی شبکه‌ای سیاسی، مسائل بنیادی‌ای درباره‌ی تقدم هر نوع لنگرگاه سرزمینی برای پیکربندی شبکه‌ای سیاسی مطرح می‌کنند، با وجود دغدغه‌های کارکردی به‌شدت کثرت‌گرایانه و هندسه‌های به همان اندازه متغیر آن. اشمیتر دقیقاً چنین مسائلی را مطرح کرد هنگامی که چهار سناریوِ ممکن و ایدئال‌نوع را برای پیکر سیاسی نوظهور اروپا شناسایی کرد. این سناریوها از تقاطع دو محور شکل‌گیری رژیم سیاسی به دست می‌آیند: (۱) شکل اساساً وستفالیایی در برابر شکل نوقرون‌وسطایی سازمان‌یابی سرزمینی؛ و (۲) نمایندگی کارکردیِ ناهمگن و انعطاف‌پذیر در برابر نمایندگی کارکردیِ به‌شدت منظم و بسیار باثبات. دو سناریوِ جالب‌تر (و به گفته‌ی او محتمل‌تر) عبارت‌اند از کُندومینیو یا نظام دولتی نوقرون‌وسطایی[18] با نمایندگی و سیاست‌گذاری کارکردیِ انعطاف‌پذیر، و کُنسورتیوِ[19] اروپای عمدتاً بینادولتیِ[20] با نمایندگی و سیاست‌گذاری کارکردیِ چندمرکزی، نامتجانس و انعطاف‌پذیر. دولت وستفالیایی که در سطح اروپا مقیاس‌بندی مجدد شده و از نظامی منظم و همگون از نمایندگی کارکردی اروپایی برخوردار باشد )یعنی استاتو[21] که می‌توان آن را معادل یک ابر‌دولت فرا‌ملی اروپایی دانست( بعید تلقی شد؛ و کُنفدراتیو[22] یعنی ترتیبی سرزمینی با ویژگی نوقرون‌وسطایی و نمایندگی کارکردیِ به‌شدت سازمان‌یافته و باثبات، حتی نامحتمل‌تر ارزیابی شد. (اشمیتر ۱۹۹۲) اگر تمرین گونه‌شناختی اشمیتر را آزمایشی فکری و باز بگیریم، این تمرین دو هدف دارد. نخست، نشان می‌دهد که مطالعات حکمرانی چندسطحی و/یا اشکال شبکه‌ای سازمان سیاسی نباید مسائل سازمان‌یابی سرزمینی را نادیده بگیرند؛ دوم، هنگامی که مسائل کارکردی و سرزمینی در کنار یکدیگر قرار می‌گیرند، مسائل فراحکمرانی چندسطحی هم در عمل و هم در نظریه مرکزی می‌شوند. همچنین باید بپرسیم تحلیل‌های مربوط به بازیگران سیاسی اتحادیه‌ی اروپا تا چه اندازه می‌توانند از نظر سرزمینی به دولت‌های عضو (و شاید دولت‌های نامزد عضویت) و از نظر کارکردی به منافع و جنبش‌های سازمان‌یافته‌ای محدود شوند که عمدتاً در فضای سیاسیِ مستقیماً سازمان‌یافته و تحت کنترل اتحادیه‌ی اروپا و دولت‌های عضو آن ریشه دارند. زیرا شکل، سرعت و دامنه‌ی ادغام اروپا برای دولت‌های دیگر (به‌ویژه ایالات متحده و روسیه) و نیز برای نیروهای غیردولتی گوناگونی که ریشه‌های نیرومندی در خارج از اتحادیه‌ی اروپا دارند، اهمیت دارد. هر یک از این مشکلات کفایت رویکرد حکمرانی چندسطحی را به چالش می‌کشد. به‌ویژه، آن‌ها وضعیتی را ایجاد کرده‌اند که ویلر و وسلز آن را شامل «مطالعات موردی بیش از حد، درس‌های موردیِ موردی از تجربه‌های محدود و توصیف سازمانی [و] میانجیگری نظری بسیار اندک» توصیف کرده‌اند. (۱۹۸۸: ۲۳۰n) البته، این موردی‌گرایی تا حدی بازتاب پیچیدگی‌های واقعی پیکر سیاسی نوظهور اروپاست؛ در واقع، اگر چنین پیچیدگی‌هایی وجود نداشت، شگفت‌آور بود. زیرا دولت‌های ملی نیز الگوهای ناهمگونی از حکومت و/یا حکمرانی را دربرمی‌گیرند که با توجه به موضوعات مداخله‌ی دولت، ماهیت حوزه‌های سیاستی، توازن در حال تغییر نیروها در داخل و خارج دولت و غیره تغییر می‌کنند. از این منظر، شاید آنچه شاهد آن هستیم مقیاس‌بندی مجدد پیچیدگی‌های حکومت و حکمرانی باشد، نه مقیاس‌بندی مجدد دولت حاکم یا ظهور صرفاً یک عرصه‌ی دیگر که در آن دولت‌های ملی منافع ملی خود را دنبال می‌کنند. این پیچیدگی‌ها در مقیاس ملی ممکن است سرنخ‌هایی درباره‌ی پیکر سیاسی نوظهور اتحادیه‌ی اروپا به دست دهند.

تغییرات در دولت‌بودگی در جوامع سرمایه‌داری پیشرفته

در اینجا سه روند و روند متقابل را در دولت‌بودگی معاصر شناسایی می‌کنم تا یکی از رویکردهای ممکن برای همان «میانجیگری نظری» مورد درخواست ویلر و وسلز را نشان دهم. این سه روند از مشاهده‌ی نظریه‌مند تحولات در اقتصادهای سرمایه‌داری توسعه‌یافته در همه‌ی مناطق تریاد (آمریکای شمالی، شرق آسیا و اروپای غربی) به دست آمده‌اند، نه صرفاً در منطقه‌ی اخیر. از این لحاظ، عمومیت آن‌ها در این مناطق (و بنابراین احتمال وقوع آن‌ها در جاهای دیگر) نشان می‌دهد که این روندها حاصل فرآیندهایی مختص منطقه‌ی اروپا نیستند. به همین دلیل، آن‌ها می‌توانند در زمینه‌مند کردن و تفسیر روندهای اخیر در تحول دولت‌بودگی اروپایی مفید باشند. (زیلتنر ۱۹۹۹) اما این روندها خود علل بسیار متفاوتی دارند. نباید آن‌ها را به‌عنوان سازوکارهای علّی منفرد و مستقل در نظر گرفت، زیرا چنین کاری ماهیت اساساً توصیفی، ترکیبی و تعمیم‌یافته‌ی آن‌ها را نادیده می‌گیرد. همچنین نباید تصور کرد که آن‌ها مستلزم حرکتی یک‌سویه یا همگرایی چندجانبه در همه‌ی رژیم‌های ملی یا تریاد هستند. برعکس، این روندها می‌توانند و واقعاً نیز به اشکال تجربی متفاوتی ظاهر شوند؛ برای نمونه، درباره‌ی پویایی‌های متفاوت مناطق فرامرزی در آمریکای شمالی و اروپا، نک.بلاتر ۲۰۰۱. افزون بر این، هر روند را می‌توان با مجموعه‌ای از روندهای متقابل مرتبط دانست که ضرورتاً هر ادعای یک‌سویه درباره‌ی تحول بنیادی دولت‌بودگی سرزمینی را محدود می‌کنند. این روندهای متقابل نیز از فرآیندها و رویّه‌های متنوعی سرچشمه می‌گیرند. (برای جزییات بیشتر، نک.جسپ ۲۰۰۲d: ۱۹۳-۲۰۴؛ برای خلاصه، نک.نمودار ۹.۱)

این سه روند و روند متقابل به یک دلیل عمده در اینجا اهمیت دارند. اگر دولت ملی دیگر برحسب مفهوم پذیرفته‌شده‌ی دولت ملیِ حاکم قابل فهم نباشد، شاید همین مفهوم نیز برای مطالعه‌ی اتحادیه‌ی اروپا به‌عنوان یک شکل دولت در حال تحول ناکافی باشد. در واقع، می‌توان یک گام فراتر رفت: اگر دولت ملی به شیوه‌هایی که در بالا پیشنهاد شد در حال تغییر باشد، موقعیت و فعالیت‌های آینده‌ی اتحادیه‌ی اروپا در یک «جهان دولت‌ها»ی[23] سرزمینی‌شده‌ی مجدد، دولت‌زدایی‌شده و بین‌المللی‌شده باید با دقت بسیار بازاندیشی شود. آنچه شاهد آن هستیم، مقیاس‌بندی مجدد پیچیدگی‌های حکومت و حکمرانی است، نه مقیاس‌بندی مجدد دولت حاکم یا ظهور صرفاً عرصه‌ای دیگر که در آن دولت‌های ملی منافع ملی را دنبال می‌کنند. همین نکته را می‌توان از طریق تغییرات در شکل و کارکردهای دولت در رابطه با انباشت سرمایه نیز مطرح کرد. این تغییرات را می‌توان در چهار بُعد کلیدی مطالعه کرد: سیاست اقتصادی، سیاست اجتماعی، مقیاس، و سازوکار اصلی جبران شکست بازار.

با ارجاع به این چهار بُعد، دولت پس از جنگ در شمال‌غرب اروپا را می‌توان به‌صورت ایدئال‌نوعی، دولت ملی رفاهی کینزی توصیف کرد. به دلایلی که در جای دیگری بررسی شده‌اند (جسپ ۲۰۰۲d)، دولت ملی رفاه کینزی در اواخر دهه‌ی ۱۹۷۰ و اوایل دهه‌ی ۱۹۸۰ با بحرانی عمده و چندوجهی مواجه شد. از آن زمان، این دولت به‌طور گرایشی با شکل جدیدی از دولت جایگزین شده است که در هر یک از این ابعاد کارکردهای جدیدی دارد. من این شکل جدید را رژیم پسا‌ملیِ کارمحورِ شومپیتری نامیده‌ام (۲۰۰۲d) و اکنون ارتباط آن را با اتحادیه‌ی اروپا بررسی می‌کنم.

پیکر سیاسی نوظهور اروپا، لحظه‌ای جدایی‌ناپذیر از ملیت‌زدایی دولت، دولت‌زدایی از سیاست و بین‌المللی‌شدن رژیم‌ها است، بدون آن‌که بالاترین سطحی باشد که قدرت‌های دولت‌های ملی به آن منتقل می‌شوند، یا بالاترین سطحی باشد که در آن شکل‌های جدید مشارکت سازمان می‌یابند، یا سطحی باشد که در آن بین‌المللی‌شدن رژیم‌های سیاستی رخ می‌دهد. همچنین تغییرات در راهبردهای مسلط مورد استفاده برای ساختن پیکر سیاسی اروپا (هرچند ناکارآمد)، شکل‌هایی که این پیکر به خود می‌گیرد (هرچند ناخالص)، کارکردهایی که اعمال می‌کند (هرچند ناقص) و پارادایم‌های نظری مورد استفاده برای تفسیر آن (هرچند معیوب) همگی با دوره‌بندی دولت در اقتصادهای سرمایه‌داری پیشرفته مرتبط‌اند. بنابراین، اگر بخواهیم مراحل تحول پیکر سیاسی اروپا را که زیلتنر (۱۹۹۹) با تفصیل شرح داده است به‌سرعت مرور کنیم:

۱. نخستین گام‌ها به سوی ادغام اروپای غربی از طریق ائتلافی فراآتلانتیکی آغاز شد که هدف آن پیشبرد بازسازی پس از جنگ و ادغام اروپای غربی در مدارهای اقتصادی و سیاسی فوردیسم آتلانتیکی بود. (مقایسه کنید با وان‌درپیل ۱۹۸۴)

۲. در سال‌های رونق فوردیسم آتلانتیکی، «شیوه‌ی مونِه» ادغام در پی ایجاد شکلی «کینزی-کورپوراتیستی» از دولت‌بودگی در سطح اروپا بود که بتواند شرایط لازم برای شیوه‌های مختلف توسعه‌ی ملیِ فوردیستی را تضمین کند. (مقایسه کنید با رویگروک و وان‌تولدر ۱۹۹۶)، اما هنگامی که دولت‌های عضو در واکنش به بحران‌های اقتصادی و سیاسی به‌هم‌پیوسته‌ی درون و پیرامون فوردیسم راهبردهای متفاوتی را دنبال کردند، نشانه‌های بحران در آن پدیدار شد.

۳. بحران حاصل در ادغام اروپایی، جست‌وجو برای شیوه‌ای جدید از ادغام را برانگیخت و به پروژه‌ی بازار داخلی انجامید؛ پروژه‌ای که با مناقشات مهم میان جریان‌های نولیبرال، نوکورپوراتیستی و نودولت‌گرا همراه بود و به توسعه‌ی شیوه‌های جدید هماهنگی اقتصادی و سیاسی انجامید. (مقایسه کنید با وان‌اپلدورن ۲۰۰۲)

۴. پس از دوره‌ای از آزمایش شیوه‌های جدید هماهنگی، نتیجه‌ی موقت این مناقشات را می‌توان در شیوه‌ی جدیدی از ادغام و هماهنگیِ «کارمحورِ شومپیتری» مشاهده کرد که دغدغه‌ی آن ارتقای رقابت‌پذیری ساختاری اروپا در یک اقتصاد دانش‌بنیانِ جهانی‌شونده است. (مقایسه کنید با تلو ۲۰۰۲)

زلتنر همچنین پیشنهاد می‌کند که خط اصلی مناقشه درباره‌ی ساخت پیکر سیاسی اروپا در دوره‌ی مونه، فرا‌ملی‌گرایی در برابر بینادولتی‌گرایی بود و پروژه‌ی دلورس را می‌توان تلاشی نافرجام برای مقیاس‌بندی مجدد دولت ملی رفاهی کینزی به سطح اروپا دانست. (۱۹۹۹: ۱۲۹-۳۰، ۱۸۰-۴) می‌توان به این نکته افزود که حرکت به سوی یک رژیم رفاه پساملی شومپیتری اروپایی آشکارا با تغییر خط اصلی مناقشه درباره‌ی شکل‌های مناسب حکمرانی چندسطحی و «پیکربندی شبکه‌ای سیاسی» همراه است. البته این روایت برای آن‌که بتواند پیچیدگی‌های ادغام اروپایی، پیچیدگی شیوه‌های هماهنگی، کارکردهای مورد نظر آنها، تفاوتشان با موضوعات هماهنگی و نیز پیچیدگی پارادایم‌های رقیب و تغییر پارادایم‌ها درون و میان رشته‌های مختلف را به‌طور کامل توضیح دهد، بیش از حد کوتاه است. اما ضرورت دوره‌بندی پیکر سیاسی اروپا و در واقع جای‌دادن آن در زمینه‌ای گسترده‌تر را نشان می‌دهد؛ زمینه‌ای که به بازسازمان‌دهی دولت‌بودگی در مقیاسی حتی جهانی‌تر مربوط است.

اتحادیه‌ی اروپا به‌مثابه‌ی رژیم پسا‌ملیِ کارمحورِ شومپیتری

برای روشن‌کردن این‌که در این تغییرات چه چیزی در معرض مناقشه است و برای ایجاد نظم در روندها و روندهای متقابلِ ظاهراً سردرگم‌کننده، می‌توان تغییرات اخیر اتحادیه‌ی اروپا را برحسب چهار جابه‌جایی مرتبط با گذار از دولت رفاه ملی کینزی به رژیم رفاه فراملی شومپیتری بررسی کرد. هر چهار جابه‌جایی را می‌توان در اتحادیه‌ی اروپا یافت. این امر چندان شگفت‌آور نیست، زیرا فرضیه‌ی گذار از دولت رفاه ملی کینزی به رژیم رفاه فراملی شومپیتری از تحلیل نظری گرایش‌های توسعه‌ای در سرمایه‌داری، همراه با مشاهده‌ی دقیق اقتصادهای ملی در مدارهای فوردیسم آتلانتیکی، سرچشمه می‌گیرد. اما چون روایت پیشین، افزون بر شمال‌غرب اروپا، از نمونه‌های آمریکای شمالی و آنتیپودین نیز بهره می‌گیرد و اقتصاد و دولت ملی در فوردیسم آتلانتیکی را نقطه‌ی آغاز نظری و تاریخی خود قرار داده است، ارزش دارد بپرسیم آیا این گرایش‌های ملی در سطح اروپا نیز مشاهده می‌شوند یا نه.

یک عامل پیچیده‌کننده در ارزیابی ادعای چنین گذاری این است که شش عضو اولیه‌ی جامعه‌ی اقتصاد اروپایی، شیوه‌های رشد و شیوه‌های تنظیمی داشتند که به یکی از گونه‌های تنظیم‌شده‌ی سرمایه‌داری تعلق داشت و یا از یک رژیم رفاهی محافظه‌کار ـ کورپوراتیستی برخوردار بودند یا، در مورد ایتالیا، از یک رژیم رفاهی مشتری‌گرای مدیترانه‌ای. (مقایسه کنید با هانترایس ۲۰۰۰؛ رویگروک و وان‌تولدر ۱۹۹۶) با این حال، تنوع دولت در جامعه‌ی اروپایی با پیوستن اعضای جدیدی که دارای شیوه‌های متفاوت رشد، شیوه‌های تنظیم و رژیم‌های رفاهی بودند افزایش یافت. این امر ناهمگونی اقتصادی و اجتماعی بیشتری را وارد اقتصاد اروپا کرد و به تغییر توازن نیروها در جهت نولیبرال کمک نمود. گسترش اتحادیه‌ی اروپا به سوی شرق در اینجا نقشی کلیدی داشته است؛ نقشی که به‌هیچ‌وجه تصادفی نیست. در نتیجه، ایجاد شرایط لازم برای مقیاس‌بندی مجدد برنامه‌ریزی دولتی از سطح ملی به سطح اروپا یا ایجاد یوروـکورپوراتیسم دشوارتر شده است. (درباره‌ی یوروکورپوراتیسم، نک. فاکنر ۱۹۹۸ و ووبروبا ۱۹۹۵؛ و درباره‌ی محدودیت‌های آن، استریک ۱۹۹۴) این دشواری‌ها از طریق نحوه‌ی ایجاد اتحادیه‌ی پولی و یورو نیز تقویت شده‌اند. معیارهای همگرایی ماستریخت، خروج دولت‌های عضو از چارچوب نولیبرال را دشوارتر می‌کنند و بودجه‌ی محدود اتحادیه‌ی اروپا مانع از تأمین مالی گسترش عمده‌ی یک رژیم رفاهی اروپایی می‌شود. افزون بر این، پیمان رشد و ثبات همچون نوعی «استاندارد طلای جدید» عمل کرده است که انطباق با هنجارهای نسبتاً سخت‌گیرانه‌ی رفتار اقتصادی و سیاسی را الزامی می‌کند؛ هنجارهایی که با برداشتی لیبرال از ثبات و رشد اقتصادی بر مبنای پول سازگارند. به‌ویژه، معیارهای ماستریخت و پیمان رشد و ثبات در کنار یکدیگر مستلزم کاهش یا محدودسازی هزینه‌های عمومی، اصلاحات تأمین اجتماعی و رفاهی و خصوصی‌سازی بیش‌وکم قابل‌توجه بنگاه‌های دولتی و تجاری‌سازی خدمات عمومی هستند.

بااین‌حال، می‌توان نگرانی فزاینده‌ای را درباره‌ی دخالت فعال در ارتقای رقابت‌پذیری، نوآوری و بنگاه‌داری، مطابق با دیدگاه‌های شومپیتری مشاهده کرد. هرچند جهت‌گیری اصلی این دخالت با راهبرد نولیبرال سازگاری زیادی دارد، بااین‌حال راهبردهای نودولت‌گرا و نوکورپوراتیستی نیز آن را همراهی می‌کنند؛ همان‌گونه که در ویژگی‌های کلیدی سیاست‌های فناوری و سیاست اجتماعی اتحادیه‌ی اروپا به‌ترتیب دیده می‌شود. (برای خلاصه‌ای از تمایز میان گونه‌های نولیبرال، نودولت‌گرا، نوکورپوراتیستی و نواجتماعیِ دولت رفاه فراملی شومپیتری، نک. گوتفرید ۱۹۹۵؛ جسپ ۲۰۰۲d) یکی از تحولات عمده در این زمینه، بازگشت کورپوراتیسم در هیئتی جدید است: پیمان‌های اجتماعی با هدف مهار دستمزدها، اصلاح تأمین اجتماعی، رقابت‌پذیری از سمت عرضه و انطباق کلی با منطق نظام پولی جدید. (نک. گروته و اشمیتر ۱۹۹۹؛ رگینی ۲۰۰۰؛ رودس ۱۹۹۸)

در بررسی استدلال مربوط به رژیم رفاه فراملی شومپیتری در اروپا، نخست می‌توان اشاره کرد که سیاست اقتصادی کلی اتحادیه‌ی اروپا از دوره‌ای که بیشتر با فوردیسم آتلانتیکی سازگار بود، به سوی یک راهبرد شومپیتری جهت‌گیری مجدد کرده است. خاستگاه ادغام اروپا را می‌توان در بازسازی پس از جنگ یافت که زمینه را برای فوردیسم آتلانتیکی در اروپا فراهم کرد. (برای جزییات، نک. وان‌درپیل ۱۹۸۴؛ زیلتنر ۲۰۰۱) بنابراین، جوامع اروپایی، افزون بر نقش اولیه‌ی خود در بازسازی آهن، فولاد و زغالسنگ در این زمینه، بر ایجاد بازاری یکپارچه نیز تأکید کردند تا بنگاه‌های صنعتی بتوانند به صرفه‌های بهینه‌ی مقیاس دست یابند. این امر مستلزم نوعی سیاست اقتصادی[24] اساساً لیبرال برای ایجاد بازار واحد بود و مکمل مهمی برای پیگیری سیاست‌های ملی کینزی محسوب می‌شد؛ به‌ویژه از آن رو که پیمان رم مسئولیت رسمی سیاست اشتغال را در سطح ملی باقی گذاشته بود. همان‌گونه که اسبراجیا اشاره می‌کند، چارچوب قانون‌اساسی اتحادیه‌ی اروپا به‌طور ساختاری راهبردهای اقتصادی لیبرال را در موقعیت ممتازی قرار می‌دهد: «هنجار آزادسازی اقتصادی که در پیمان رم نهادینه شده بود، در قانون واحد اروپایی و پیمان ماستریخت تقویت و بسط یافت.» (اسبراجیا ۲۰۰۰: ۲۲۴) بنابراین، حتی زمانی که اتحادیه‌ی اروپا تحت ریاست دلورز (۱۹۸۵-۱۹۹۵) شروع به توسعه‌ی سیاست فعال‌تر اشتغال و برنامه‌ریزی برای یک «اروپای اجتماعی» کرد و سپس کوشید این دو مسئولیت را برای نخستین بار در پیمان ماستریخت (۱۹۹۱) نهادینه کند، این امر در زمینه‌ای نهادی رخ داد که از پیش به نفع لیبرالیسم متمایل بود و در فضای ایدئولوژیکی‌ای قرار داشت که نولیبرالیسم بر آن سلطه داشت. بااین‌حال، این‌که این امر تنها به تعدیلات سیاستی نولیبرال یا به تغییر رژیمی رادیکال‌تر در جهت نولیبرالیسم منجر شود، نه از پیش در منطق اقتصاد دانش‌بنیان پسا‌فوردیستی نوشته شده بود و نه ضرورتاً چنین بود؛ بل‌که به مبارزات میان نیروهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی بستگی داشت.

دوم، درباره‌ی جابه‌جایی از رفاه به کارمحوری، سیاست رفاه و اجتماعی در معاهدات تأسیس جامعه‌ی اروپایی همچنان در صلاحیت ملی باقی ماند و سیاست‌گذاری در سطح اروپا در این حوزه‌ها به‌طور نظام‌مند از سیاست‌های اقتصاد کلان، صنعتی و فناوری عقب‌تر بود. ازاین‌رو، همان‌گونه که کونل و آلستالو اشاره می‌کنند، «امروز هنوز هیچ حقوق اجتماعی اروپایی‌ای وجود ندارد که بر اساس آن شهروندان منفرد بتوانند از بروکسل مطالبه‌ی مزایا کنند؛ هیچ مالیات مستقیم یا حق بیمه‌ی اجتماعی به اتحادیه‌ی اروپا وجود ندارد که بتواند رفاه اجتماعی را تأمین مالی کند؛ و در اتحادیه‌ی اروپا تقریباً هیچ بوروکراسی رفاهی وجود ندارد.» (۲۰۰۰: ۶) افزون بر این، به‌جای آن‌که شاهد مقیاس‌بندی مجدد دولت رفاه ملی کینزی به سمت بالا و در جهت اتحادیه‌ی اروپا باشیم، سیاست اجتماعی اتحادیه‌ی اروپا عمدتاً شکل تنظیم اجتماعی را به خود می‌گیرد. زیرا، همان‌گونه که ماجون اشاره می‌کند، اقداماتی که کمیسیون در حوزه‌ی اجتماعی پیشنهاد می‌کند باید با قانون‌اساسی اقتصادی جامعه، یعنی اصل نظم اقتصادی لیبرال، سازگار باشند. این الزام، فضای ایدئولوژیکی‌ای ایجاد می‌کند که با فضایی که توسعه‌ی دولت رفاه را در دولت‌های عضو ممکن ساخت، تفاوت زیادی دارد؛ «لیبرالیسم اقتصادی‌ای که در پیمان تأسیس و بازنگری‌های بعدی آن نفوذ کرده است، تخصیص سیاست عمومی را بر اهداف توزیعی مقدم می‌دارد. بنابراین، بهترین توجیه برای ابتکارات اجتماعی در سطح جامعه، توجیهی است که بر جنبه‌های بهبوددهنده‌ی کاراییِ اقدامات پیشنهادی تأکید کند.» (۱۹۹۳: ۱۵۶)

بااین‌حال، شواهد فزاینده‌ای از جهت‌گیری مجدد پیچیده و چندلایه‌ی سیاست رفاهی در سطح اروپا وجود دارد. این امر شامل دو گرایش ظاهراً متناقض است. از یک سو، برخی سیاست‌های رفاهی (مانند دستمزد برابر، فرصت‌های برابر، مزایای رفاهی قابل‌انتقال، حداقل استانداردهای بهداشت و ایمنی در محل کار و مقررات مربوط به ساعات کار) به‌تدریج به سطح اتحادیه‌ی اروپا مقیاس‌بندی مجدد شده‌اند تا مکمل اقدامات رفاهی سنتی‌تر در مقیاس ملی باشند. برخی سیاست‌های ساختاری نیز در سطح اروپا مقیاس‌بندی مجدد شده‌اند تا بازسازی صنعتی را تسهیل کنند، توسعه‌ی ناموزون منطقه‌ای را جبران نمایند، از کشاورزی حمایت کنند و به باززنده‌سازی اجتماعات رو به افول کمک کنند. از سوی دیگر، ظهور سیاست اجتماعی در سطح اروپا گرایش دارد که به‌جای رفاه، جهت‌گیری کارمحور داشته باشد. بنابراین، «نقطه‌ی مرجع سیاسی [چنین ابتکارات اقتصادی و اجتماعی] نه چندان ادغام اجتماعی، بل‌که ابزاری‌کردن سیاست به‌عنوان منبعی برای تغییر ساختاریِ معطوف به رقابت است.» (دپ و دیگران ۲۰۰۰: ۲۰) این امر در اروپایی‌شدن گرایشی سیاست‌های بازار کار، دگرگونی ترتیبات کورپوراتیستی و چانه‌زنی ملی و توسعه‌ی «پیمان‌های اجتماعی» بازتاب می‌یابد.

خلاصه آنکه، در سطح اروپا ترکیبی رو به رشد از راهبردهای رفاهی و کارمحور وجود دارد؛ اما این دو حول دغدغه‌ی ایجاد شرایط لازم برای یک بازار واحد کارآمد در شرایط پسا‌فوردیستی، نه فوردیستی، وحدت می‌یابند. یکی از نخستین نشانه‌های این جهت‌گیری مجدد، «سفیدنامه‌ی کمیسیون اروپا درباره‌ی رشد، رقابت‌پذیری و اشتغال» (۱۹۹۳) بود. این سفیدنامه دامنه‌ی گسترده‌ای از عوامل مؤثر بر رقابت‌پذیری اقتصاد اروپا و ظرفیت آن برای ایجاد مشاغل مناسب و رشد اقتصادی پایدار را بررسی کرد و دامنه‌ای به همان اندازه گسترده از ابتکارات سیاستی فراملی در زمینه‌های اقتصاد کلان، محیط زیست، زیرساخت، فناوری، آموزش، حرفه‌آموزی و سیاست اجتماعی را پیشنهاد کرد که -دست‌کم در سطح گفتمانی- می‌توانستند با چالش‌های قرن آینده مقابله کنند. برای مثال، در حوزه‌ی سیاست بازار کار، کمیسیون خواهان یک «حمله‌ی گسترده به آموزش پیشرفته» و اقدامات دیگری برای افزایش انعطاف‌پذیری بازار کار شد. این جهت‌گیری مجدد در اجلاس اتحادیه‌ی اروپا در ۱۹۹۴ در اِسِن بیشتر پیش رفت؛ جایی که سرانجام پذیرفته شد که «سیاست‌های مؤثر اشتغال که منحصراً در سطح ملی اجرا می‌شوند، دیگر نمی‌توانند در شرایط جهانی‌شدن و ادغام اروپایی با موفقیت مدیریت شوند. (هافمن و هافمن ۱۹۹۸: ۱۲۴)

پیمان آمستردام که در ۲ اکتبر ۱۹۹۷ امضا و در ۱ مه ۱۹۹۹ لازم‌الاجرا شد، سرانجام تعهد به اشتغال کامل را به‌عنوان «موضوعی مورد نگرانی مشترک» برای اتحادیه‌ی اروپا تثبیت کرد؛ این تعهد را به هدف دستیابی به «سطح بالایی از اشتغال» بدون تضعیف رقابت‌پذیری تبدیل کرد و کمیته‌ای برای اشتغال ایجاد نمود تا درباره‌ی سیاست مناسب در این حوزه بحث کند و بر پیشرفت نظارت داشته باشد. بااین‌حال، مطابق با گرایش اتحادیه‌ی اروپا به فراحکمرانی به‌جای مداخله‌ی مستقیم و از بالا به پایین، مسئولیت جامعه‌ی اروپایی در این حوزه عبارت است از تکمیل فعالیت‌های دولت‌های عضو از طریق تدوین یک «راهبرد هماهنگ»، صورت‌بندی رهنمودهای مشترک، ایجاد معیارهای سنجش و «بهترین رویه» و نظارت بر اجرای برنامه‌های اقدام ملی برای اشتغال. نفوذ این جهت‌گیری کارمحور در سیاست اجتماعی در سطح اتحادیه‌ی اروپا همچنین با گسترش حوزه‌ی «اقتصادی» مستقیم به عرصه‌هایی پیوند دارد که پیش‌تر غیراقتصادی تلقی می‌شدند. یکی از جنبه‌های این امر، همان‌گونه که دپ و همکاران (۲۰۰۰: ۱۵-۱۶) اشاره می‌کنند، این است که برای نخستین بار، دامنه‌ی رهنمودهای اتحادیه‌ی اروپا درباره‌ی بازار کار، وزارتخانه‌های اقتصاد، فرهنگ، دارایی، رفاه و کار را وادار کرده است یک برنامه‌ی مشترک ارائه دهند و سیاست‌های جداگانه‌ی خود را درهم‌تنیده کنند. این رویکرد در اجلاس لیسبون در سال ۲۰۰۰ تثبیت شد؛ زمانی که اتحادیه‌ی اروپا خود را متعهد کرد به رقابت‌پذیرترین اقتصاد دانش‌بنیان جهان تبدیل شود و در عین حال مدل اجتماعی اروپا را حفظ کند.

سوم، تقریباً بنا بر تعریف، سیاست اقتصادی و اجتماعی اروپا پسا‌ملی‌بودن رژیم‌های رفاهی نوظهور را نشان می‌دهد. بااین‌حال، پیش از بررسی نقش اتحادیه‌ی اروپا باید توجه داشت که این امر بخشی از بین‌المللی‌شدن گسترده‌تر و پیچیده‌تر سیاست اقتصادی و اجتماعی است: سیاست‌های اتحادیه‌ی اروپا در چارچوب بزرگ‌تری از تعیین دستورکار و سیاست‌گذاری توسط نهادهای بین‌المللی، دستگاه‌های فرا‌ملی، سازمان‌ها و مجامع بین‌دولتی، اندیشکده‌های فراملی و گروه‌های ذی‌نفع و جنبش‌های اجتماعی فراملی تحول می‌یابند. (مقایسه کنید با دیکون و هالس ۱۹۹۷؛ درباره‌ی انتقال سیاست، نک. دولوویتز و مارش ۱۹۹۶؛ پک و تئودور ۲۰۰۱؛ و استلا ۲۰۰۰) مهم است که، همان‌گونه که دیکون و هالس (۱۹۹۷) تأکید می‌کنند، میان این نهادهای مختلف بر سر توصیه‌های سیاستی اختلاف‌نظر واقعی وجود دارد؛ اما نباید این اختلاف را بیش از حد بزرگ کرد، زیرا نهادهای همسو با اجماع واشنگتن معمولاً بیشترین نفوذ را در بین‌المللی‌شدن سیاست اقتصادی و اجتماعی دارند. به‌ویژه، آنان به نوعی همگرایی میان سیاست‌های اتحادیه‌ی اروپا و سازمان توسعه و همکاری اقتصادی اشاره می‌کنند، زیرا اتحادیه‌ی اروپا به آثار نامطلوب سیاست اجتماعی دولت رفاه ملی کینزی بر رقابت‌پذیری پی برده است و اداره‌ی آموزش، اشتغال، کار و امور اجتماعی سازمان توسعه و همکاری اقتصادی نیز به شناخت مزایای اقتصادی برنامه‌های گسترش‌یافته‌ی حمایت درآمدی روی آورده است. (دیکون و هالس ۱۹۹۷: ۴۵-۵۸)

این تحول، که از طریق شبکه‌ای هرچه متراکم‌تر از شبکه‌های موازی قدرت میانجیگری می‌شود، بازتاب شکل‌گیری فزاینده‌ی یک طبقه‌ی سرمایه‌دار فراملی است که دغدغه‌ی آن تضمین شرایط لازم برای انباشت سرمایه در مقیاس جهانی است. این امر با «قانون‌اساسی‌گرایی جدید» (گیل ۲۰۰۱) پیوند دارد؛ یعنی تلاشی برای ایجاد پیوندی جدید میان امر اقتصادی و امر سیاسی در مقیاسی جهانی، نه صرفاً ملی. اما همان‌گونه که در بالا اشاره شد، این امر همچنین با تلاش برای بازپیونددهی رابطه‌ی میان شرایط اقتصادی و فرااقتصادی انباشت سرمایه در یک اقتصاد جهانی‌شونده، پسا‌فوردیستی و دانش‌بنیان مرتبط است. اتحادیه‌ی اروپا هم بازیگری کلیدی و هم عرصه‌ای کلیدی در مبارزات برای شکل‌دادن به این توافق قانون‌اساسی جدید است. اتحادیه‌ی اروپا هم به‌عنوان مجرایی برای فشارهای نولیبرال آمریکایی در جهت بازطراحی نظم جهانی عمل می‌کند و هم به‌عنوان مدافع یک مدل بدیل اروپایی. نقش مرکزی آن در این زمینه همچنین آن را به عرصه‌ای حیاتی برای نیروهای سیاسی رقیب در داخل و خارج اتحادیه‌ی اروپا تبدیل می‌کند؛ نیروهایی که می‌کوشند جهت‌گیری راهبردی کلی آن و/یا سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی خاص آن را شکل دهند. (مقایسه کنید با وان‌اپلدورن ۲۰۰۲؛ زیلتنر ۱۹۹۹) این امر را می‌توان در تعهد کلی اتحادیه به جهت‌گیری مجدد سیاست اقتصادی و اجتماعی مشاهده کرد؛ گذاری از اولویت مقیاس ملی در «لیبرالیسم جاافتاده» پس از جنگ به سوی نوعی «نولیبرالیسم جاافتاده‌ی پسا‌ملی»، هرچند نولیبرالیسمی که به شکلی متفاوت از مدل هژمونیک آمریکایی صورت‌بندی شده است. در عین حال، اروپایی‌شدن گرایشی سیاست اقتصادی و اجتماعی، مطابق با اصل فرعیّت، با نقش فزاینده‌ی نهادهای فروملی و فراملی (که از نظر شکل یا سرزمینی‌اند یا کارکردی) در تدوین و اجرای این سیاست‌ها پیوند نزدیکی دارد. در این زمینه، تقسیم‌کار مقیاسی جالبی میان اتحادیه‌ی اروپا، دولت‌های ملی و سطوح فروملی حکومت وجود دارد. زیرا، در حالی که دولت‌های ملی اختیارات مهمی را در حوزه‌های سنتی دولت حاکم (نظامی و پلیسی) و در سیاست رفاهی حفظ می‌کنند، اتحادیه‌ی اروپا نفوذ فزاینده‌ای بر سیاست اقتصادی به دست آورده است.

چهارم، از آنجا که اتحادیه‌ی اروپا هرگز ویژگی‌های یک دولت حاکم فرا‌ملی یا حتی یک کنفدراسیون دولت‌ها را به دست نیاورده است، نمی‌توان گفت که گذار ساده‌ای از حکومت فرا‌ملی به حکمرانی فرا‌ملی داشته است. بااین‌حال، اتحادیه‌ی اروپا مجموعه‌ای هرچه گسترده‌تر و عمیق‌تر از ظرفیت‌های حکمرانی و فراحکمرانی ایجاد کرده است که به آن امکان می‌دهد بر سیاست اقتصادی و اجتماعی در بیشتر حوزه‌ها و در بیشتر مقیاس‌ها تأثیر بگذارد. از این منظر، می‌توان از توسعه‌ی فزاینده‌ی ظرفیت‌های فراحکمرانی چندمقیاسی در سطح اتحادیه‌ی اروپا سخن گفت. (جسپ ۲۰۰۴f، ۲۰۰۶c؛ همچنین مباحث بعدی) ویژگی‌های خاص اتحادیه‌ی اروپا ظرفیت‌های ویژه‌ای برای فراحکمرانی در سطوح مختلف حکومت، نظام‌های کارکردی و میان ذی‌نفعان به آن می‌دهند: نقش قضات و دادرسی ــ که به اتحادیه اجازه می‌دهد قوانین ملی را کنار بزند و معاهدات را «قانون‌اساسی‌مند» کند؛ جایگاه آن در قلب جریان‌های اطلاعاتی که به آن نوعی انحصار نسبی بر اطلاعات سازمانی می‌دهد؛ فقر مالی آن که آسیب‌پذیری‌اش را در برابر مطالبات مربوط به هزینه‌های عمومی محدود می‌کند و بدین‌ترتیب دستورکار سیاسی را محدود می‌سازد (اسبراجیا ۲۰۰۰)؛ و پذیرش فزاینده‌ی پروژه‌ها و رهنمودهای اروپایی که به اتحادیه اجازه می‌دهند بر فعالیت‌های دولت‌های ملی و منطقه‌ای و مشارکت‌ها در مجموعه‌ای هرچه به‌هم‌پیوسته‌تر از حوزه‌های سیاستی نظارت کنند و از این طریق وسیله‌ای برای هدایت سیاست ملی و ایجاد انسجام بیشتر در آن فراهم آورند. (دپ و دیگران ۲۰۰۰؛ ماجون ۱۹۹۳؛ تلو ۲۰۰۲؛ والاس ۲۰۰۰)

اتحادیه‌ی اروپا و فراحکمرانی چندمقیاسی

اکنون ظهور فراحکمرانی در اتحادیه‌ی اروپا را به‌عنوان بخشی از تغییر کلی‌تر در اشکال دولت‌بودگی بررسی می‌کنم. فراحکمرانی پاسخی به شکست حکمرانی است. شکست حکمرانی در دو سطح رخ می‌دهد: شکست تلاش‌های خاص برای حکمرانی با استفاده از یک سازوکار حکمرانی مشخص، و شکست کلی‌تر یک شیوه‌ی حکمرانی. بنابراین، متناظر با سه شیوه‌ی اساسی حکمرانی، یعنی آنارشی بازار، سلسله‌مراتب فرمان و هترارشی شبکه‌ها، می‌توان سه شیوه‌ی اساسی فراحکمرانی و یک شیوه‌ی فراگیر را از یکدیگر متمایز کرد. نخست، بازطراحی بازاندیشانه‌ی بازارهای منفرد و/یا بازآرایی بازاندیشانه‌ی روابط میان دو یا چند بازار از طریق تغییر در نحوه‌ی عمل، تودرتویی، پیوند، درون‌گذاری، گسست از بستر یا درون‌گذاری مجدد آنها. همچنین «بازارهایی در بازارها» وجود دارند. این امر می‌تواند به «خرید رژیم»، «مسابقه‌ی رقابتی به سوی قعر» یا، در شرایط معین، «مسابقه به سوی قله» منجر شود. افزون بر این، چون بازارها در سایه‌ی سلسله‌مراتب و/یا هترارشی عمل می‌کنند، بازیگران غیربازاری نیز می‌کوشند بازارها، پشتیبانی‌های نهادی آن‌ها و عواملشان را تغییر دهند تا کارایی آن‌ها را بهبود بخشند و/یا شکست‌ها و کاستی‌های بازار را جبران کنند.

دوم، بازطراحی بازاندیشانه‌ی سازمان‌ها، ایجاد سازمان‌های واسط، بازآرایی روابط بین‌سازمانی و مدیریت بوم‌شناسی‌های سازمانی وجود دارد؛ یعنی سازمان‌دهی شرایط تحول سازمانی در وضعیتی که سازمان‌های متعددی در کنار یکدیگر وجود دارند، رقابت می‌کنند، همکاری می‌کنند و هم‌تحول می‌یابند. این امر در بازطراحی، مقیاس‌بندی مجدد و سازگاری مستمر دستگاه دولت بازتاب می‌یابد؛ فرآیندی که گاه گسسته‌تر و گاه پیوسته‌تر است و با شیوه‌ی درون‌گذاری دولت در نظام سیاسی گسترده‌تر ارتباط دارد.

سوم، سازمان‌دهی بازاندیشانه‌ی شرایط خودسازمان‌یابی از طریق گفت‌وگو و تعمق وجود دارد. فعالیت‌های متعددی در اینجا دخیل‌اند: از سازمان‌دهی فرصت‌ها برای معاشرت خودجوش گرفته تا اقدامات مختلف برای تقویت شبکه‌سازی و مذاکره و تسهیل ضخامت نهادی. چهارم و در نهایت، کالیبراسیون یا «فراحکمرانی» به معنای دقیق کلمه وجود دارد. این فرآیند شامل مدیریت پیچیدگی، کثرت و سلسله‌مراتب‌های درهم‌تنیده‌ای است که در شیوه‌های مسلط هماهنگی یافت می‌شوند. فراحکمرانی، سازمان‌دهی شرایط لازم برای حکمرانی است و شامل ترکیب سنجیده‌ی بازار، سلسله‌مراتب و شبکه‌ها برای دستیابی به بهترین پیامدهای ممکن از دیدگاه کسانی است که در فراحکمرانی دخیل‌اند. از این منظر، فراحکمرانی همچنین به معنای سازمان‌دهی شرایط حکمرانی برحسب گزینشگری راهبردیِ حک‌شده در ساختار آن‌ها است؛ یعنی برحسب ترجیح نامتقارن برخی پیامدها بر پیامدهای دیگر.

بااین‌حال، چون هر رویّه‌ای مستعد شکست است، فراحکمرانی و کالیبراسیون نیز احتمالاً شکست خواهند خورد. بنابراین هیچ نقطه‌ی ارشمیدسی‌ای وجود ندارد که از آن بتوان موفقیت حکمرانی یا کالیبراسیون را تضمین کرد و، در مواجهه با احتمال شکست، در تلاش برای انجام کالیبراسیون عنصری از طنز/ایرونی ضروری است. دولت‌ها در همه‌ی جنبه‌های فراحکمرانی نقشی مهم و رو به افزایش دارند: آن‌ها در بازطراحی بازارها، تغییرات قانون‌اساسی و تنظیم مجدد حقوقی شکل‌ها و اهداف سازمانی، سازمان‌دهی شرایط خودسازمان‌یابی و، مهم‌تر از همه، در کالیبراسیون دخالت می‌کنند. بنابراین، فراحکمرانی سایر شیوه‌های هماهنگی را حذف نمی‌کند. بازارها، سلسله‌مراتب‌ها و هترارشی‌ها همچنان وجود دارند؛ اما در زمینه‌ای از تصمیم‌گیری مبتنی بر مذاکره عمل می‌کنند. از یک سو، رقابت بازار با همکاری متوازن می‌شود؛ دست نامرئی با دست‌دادن مرئی ترکیب می‌شود. از سوی دیگر، دولت دیگر اقتدار حاکم نیست. دولت به یکی از مشارکت‌کنندگان در نظام هدایت کثرت‌گرایانه تبدیل می‌شود و منابع متمایز خود را به فرآیند مذاکره وارد می‌کند. با گسترش دامنه‌ی شبکه‌ها، مشارکت‌ها و سایر الگوهای حکمرانی اقتصادی و سیاسی، دستگاه‌های رسمی در بهترین حالت نخستین در میان برابرها باقی می‌مانند. در این زمینه است که می‌توان تداوم‌ها و گسست‌ها در تحول اتحادیه‌ی اروپا را به بهترین شکل به‌عنوان لحظه‌ای در تحول ساختاری و جهت‌گیری راهبردی مجدد دولت‌بودگی در جهانی از دولت‌ها تفسیر کرد؛ جهانی که به اروپا محدود نیست و تا پیکر سیاسی جهانی امتداد می‌یابد. (مقایسه کنید با هتنه ۱۹۹۷؛ شا ۲۰۰۰؛ سورنسن ۲۰۰۱) زیرا اتحادیه‌ی اروپا را می‌توان نمونه‌ای مهم و، در واقع، روزافزوناً مهم از فراحکمرانی چندمقیاسی فرا‌ملی در ارتباط با طیف گسترده‌ای از مسائل پیچیده و به‌هم‌پیوسته دانست. هرچند سرچشمه‌ها و دامنه‌ی این مسائل بسیار فراتر از فضای سرزمینی اشغال‌شده توسط دولت‌های عضو آن می‌رود، اتحادیه‌ی اروپا یکی از نقاط تقاطع -یا گره‌های- مهم، هرچند پیچیده، در نظام نوظهور، فوق‌پیچیده و آشوبناک حکمرانی جهانی یا، دقیق‌تر، فراحکمرانی جهانی است و می‌کوشد «راهبرد کلان» بلندمدت خود را برای اروپا توسعه دهد. (تلو ۲۰۰۲: ۲۶۶) بااین‌حال، اتحادیه‌ی اروپا همچنان یکی از چندین گره در این نظام نوظهور فراحکمرانی جهانی است و بدون توجه به روابط پیچیده‌ی آن با گره‌های دیگری که در بالا، پایین و عرض اتحادیه‌ی اروپا قرار دارند، نمی‌توان آن را به‌طور کامل فهمید.

خواننده‌ی دقیق تا اینجا متوجه شده است که من از مفهوم فراحکمرانی چندمقیاسی به‌جای فراحکمرانی چندسطحی استفاده می‌کنم. دلیل این امر دشواری‌هایی است که در خود مفهوم حکمرانی چندسطحی وجود دارد. مفهوم اخیر برای شناسایی «راه سوم» میان هماهنگی و استانداردسازی آمرانه‌ی فرا‌ملی از یک سو، و از سوی دیگر پیگیری نسبتاً آنارشیک، دارای هماهنگی منفی و پراکنده‌ی اهداف مشترک اقتصادی، اجتماعی و سیاسی وارد ادبیات شد. بااین‌حال، اهمیت کامل این پدیده زمانی آشکارتر می‌شود که آن را فراحکمرانی چندمقیاسی بنامیم. مفهوم حکمرانی چندسطحی می‌تواند از چهار جهت گمراه‌کننده باشد: (الف) بر سطوح سازمان‌یابی سیاسی در یک سلسله‌مراتب سرزمینی تودرتو تمرکز می‌کند و از این حیث بازتاب دوره‌ای است که محور اصلی بحث نظری و سیاسی، شایستگی‌های نسبی فرا‌ملی‌گرایی و بینادولتی‌گرایی بود؛ (ب) توجه را به روابط وابستگی متقابل، ارتباط و تصمیم‌گیری مشترک عمودی معطوف می‌کند، بدون آن‌که بر ماهیت درهم‌تنیده و متغیر سطوح مسلط، گره‌ای و حاشیه‌ای حکومت در حوزه‌های مختلف تأکید کند؛ (ج) تمایل دارد بر حوزه‌ها و مسائل سیاستی خاص تمرکز کند، نه بر مسائل هماهنگی میان حوزه‌های مختلف؛ و (د) با وجود ارجاع به حکمرانی، اغلب بیشتر دغدغه‌ی حکومت دارد و هنگامی که به حکمرانی می‌پردازد، مسائل فراحکمرانی را نادیده می‌گیرد.

بااین‌حال، در عمل بسیاری از مطالعات حکمرانی چندسطحی از این دام‌های بالقوه در تحلیل‌های نظری و/یا تجربی خود گریخته‌اند. با وجود این، دقیق‌تر و ثمربخش‌تر خواهد بود اگر چنین الگوهای نهادی، رویه‌های سیاسی و فرآیندهای سیاستی را برحسب فراحکمرانی چندمقیاسی مورد بحث قرار دهیم. این مفهوم بدیل بر نکات زیر تأکید می‌کند: (الف) کثرت تقلیل‌ناپذیر سطوح، مقیاس‌ها، حوزه‌ها و عرصه‌هایی که در این نهادها، رویه‌ها و فرآیندها دخیل‌اند، از آن‌ها تأثیر می‌پذیرند و/یا بسیج می‌شوند؛ (ب) ماهیت پیچیده، درهم‌تنیده و بافته‌شده‌ی روابط سیاسی مرتبط که شامل پیوندهای افقی و عرضی مهم (چنان‌که در مفاهیمی مانند «دولت شبکه‌ای» یا «پیکربندی شبکه‌ای سیاسی» نشان داده می‌شود) در کنار پیوندهای عمودیِ مستفاد از حکمرانی چندسطحی است؛ (ج) اهمیت فراحکمرانی به‌عنوان هنر بازاندیشانه‌ی متوازن‌کردن حکومت و سایر اشکال حکمرانی برای ایجاد تنوع، انعطاف‌پذیری و سازگاری لازم در صورت‌بندی سیاست، سیاست‌گذاری و اجرای هماهنگ سیاست؛ و (د) کثرت و در واقع ناهمگونی بازیگرانی که بالقوه در چنین نهادها و رویه‌هایی دخیل‌اند؛ بازیگرانی که بسیار فراتر از سطوح مختلف حکومت و بسیار فراتر از مرزهای اتحادیه‌ی اروپا به‌عنوان فضای اداری، سیاسی یا اقتصادی امتداد می‌یابند. این امر در خود بیانیه‌ی شورای اروپا در لیسبون کاملاً صریح است؛ بیانیه‌ای که نه‌تنها توصیه می‌کند اتحادیه‌ی اروپا رویکردی منسجم‌تر و نظام‌مندتر به حکمرانی اتخاذ کند که شورای اروپا آن را هدایت کند، بل‌که توصیه می‌کند این رویکرد باید شامل «رویکردی کاملاً غیرمتمرکز… باشد که مطابق با اصل فرعیّت اعمال شود و در آن اتحادیه، دولت‌های عضو، سطوح منطقه‌ای و محلی و نیز شرکای اجتماعی و جامعه‌ی مدنی، با استفاده از اشکال متغیر مشارکت، فعالانه درگیر باشند. (بیانیه‌ی اروپایی لیسبون ۲۰۰۰: پاراگراف‌های ۳۷-۳۸) در زمانی که اتحادیه‌ی اروپا بار دیگر در حال برگزاری بحثی درباره‌ی حکمرانی آینده‌ی خود است، برای پیش‌بینی شکل نهاییِ آنچه ناگزیر شکلی پیچیده و مبتنی بر سازش از فراحکمرانی چندمقیاسی در سایه‌ی شکلی پسا‌ملی از دولت‌بودگی خواهد بود، بسیار زود است. این امر نشان می‌دهد که توسعه‌ی فراحکمرانی چندسطحی فرآیندی بازاندیشانه است که کنفرانس‌های بین‌دولتی و سایر شیوه‌های گفت‌وگوی فرا‌قانون‌اساسی را دربرمی‌گیرد. (واکر ۲۰۰۰) بااین‌حال، تردیدی اندک وجود دارد که حرکت کلی به سوی فراحکمرانی است، نه مقیاس‌بندی مجدد شکل سنتی دولت حاکم یا احیای شکلی از بینادولتی‌گرایی که از مراحل پیشین ادغام اروپا به ارث رسیده باشد. به‌عنوان شکلی نهادینه‌شده از فراحکمرانی، تأکید بر تلاش‌های مربوط به کالیبراسیون در یک تعادل ناپایدارِ مبتنی بر سازش قرار دارد، نه بر توسل نظام‌مند و منسجم به یک روش مسلط واحد برای هماهنگی وابستگی متقابل پیچیده. ناسازگاری‌های ظاهری ممکن است بخشی از یک رویه‌ی کلیِ خودسازمان‌یاب و خودتنظیم‌کننده‌ی فراحکمرانی درون یک تقسیم‌کار پیچیده میان قدرت‌های حکومت و حکمرانی باشند. اگر آن را شکلی از فراحکمرانی بدانیم، تأکید بر ترکیبی از «فرا‌دید» و «نظارت»[25] است؛ یعنی انحصار نسبی بر اطلاعات سازمان‌یافته و نظارت کلی بر پایبندی به معیارهای سنجش.

اما در این چارچوب در حال تحول، تقسیم هم‌افزایانه‌ای از کار فراحکمرانی میان شورای اروپا، شوراهای تخصصی و کمیسیون اروپا نیز وجود دارد. شورای اروپا شبکه‌ی سیاسی فراحکمرانی نخست‌وزیران است که درباره‌ی پویایی کلی سیاسی پیرامون اهداف اقتصادی و اجتماعی تصمیم می‌گیرد، «جهت‌گیری مرکزگرایانه‌ی فرعیّت» را فراهم می‌کند (تلو ۲۰۰۲: ۲۵۳)، با اکثریت واجد شرایط عمل می‌کند و نقشی کلیدی در بینادولتی‌گرایی و نظارت دارد. کمیسیون اروپا نیز نقشی کلیدی در فراحکمرانی دارد: سازمان‌دهی شبکه‌های موازی قدرت، فراهم‌کردن تخصص و توصیه‌ها، تدوین معیارهای سنجش، نظارت بر پیشرفت، مبادله‌ی بهترین رویه‌ها، ترویج یادگیری متقابل و تضمین تداوم و انسجام در میان دوره‌های ریاست را بر عهده دارد. این امر با شبکه‌سازی فزاینده در میان حوزه‌های سیاستی قدیمی و جدید در سطح اروپا و نیز با دامنه‌ی رو به گسترش نیروهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی‌ای همراه است که وارد فرآیندهای مشورت چندسطحی، صورت‌بندی سیاست و اجرای سیاست می‌شوند. روش‌های جدید فراحکمرانی چندمقیاسی در حال توسعه و ترکیب‌شدن در یک نظام پیچیده‌ی فراحکمرانی‌اند. (مقایسه کنید با اسکات و تروبک ۲۰۰۲) که «با دقت بیشتری تدوین و… با سازگارسازی‌هایی متناسب با شدت آن، در حوزه‌های بنیادی سیاستی دیگری نیز به کار گرفته می‌شود؛ حوزه‌هایی که به‌طور سنتی در صلاحیت مقامات ملی و فروملی بوده‌اند: آموزش، اصلاحات ساختاری و بازار داخلی، نوآوری فناورانه و جامعه‌ی دانش‌بنیان، پژوهش و حمایت اجتماعی.» (تلو ۲۰۰۲: ۲۵۳)

از منظر راهبردی-رابطه‌ای، این امر آشکارا مستلزم تغییر در گزینشگری‌های راهبردی شیوه‌های حکمرانی و فراحکمرانی در اتحادیه‌ی اروپا است. زیرا، در حالی که این روند بر الگوهای گذشته‌ی بینادولتی‌گرایی لیبرال و سرریز نونهادگرایانه بنا می‌شود، پویایی متمایز خود را دارد و اشکال سلسله‌مراتبی‌تر هماهنگی (خواه بین‌دولتی و خواه فرا‌ملی) را تضعیف خواهد کرد، بدون آن‌که کاملاً جایگزین آن‌ها شود. این امر همچنین مستلزم تغییرات مکملی در گزینشگری‌های راهبردی دولت‌های ملی و سطوح تابع حکومت و حکمرانی است و شکل‌های جدیدی از هماهنگی راهبردی و صورت‌های جدیدی از (فرا)حکمرانی را در مجموعه‌ی گسترده‌ای از حوزه‌های سیاستی می‌طلبد. بااین‌حال، دولت‌بودگی در اتحادیه‌ی اروپا همچنان در حال تحول است و با توجه به گرایش‌های ذاتی به شکست که در همه‌ی اشکال عمده‌ی حکمرانی (بازار، سلسله‌مراتب، شبکه و غیره) و نیز در فراحکمرانی وجود دارند، تداوم آزمایش، بداهه‌پردازی و سازگاری بسیار محتمل است. (مقایسه کنید با دیهاوس ۲۰۰۲؛ رادیالی ۲۰۰۳)

الگوی فراحکمرانی چندمقیاسی در اتحادیه‌ی اروپا همچنان در حال تحول است و، با توجه به گرایش‌های ذاتی به شکست که هم در فراحکمرانی و هم در همه‌ی اشکال اصلی حکمرانی (بازار، سلسله‌مراتب، شبکه و غیره) وجود دارد، ادامه‌ی آزمایش، بداهه‌پردازی و سازگاری کاملاً قابل انتظار است. بااین‌حال، چشم‌انداز را می‌توان چنین تصور کرد: نظامی جدید از مشروعیت دموکراتیک و حکمرانی که چندسطحی (بین‌المللی، ملی، فرا‌ملی، فراملی)، چندوجهی (سرزمینی، کارکردی، مدرن و پسامدرن) و دارای کثرتی از بازیگران (اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی؛ نهادی و فرا‌نهادی) باشد، نه یک الگوی هنجاری کلاسیک دموکراسی فدرال/قانون‌اساسی‌گرا یا دموکراتیک/جمهوری‌خواه. (تلو ۲۰۰۲: ۲۶۶؛ مقایسه کنید با اشمیتر ۱۹۹۲) بنابراین، مسئله‌ی کلیدی برای دستورکار پژوهشی درباره‌ی این شکل جدید دولت‌بودگی، چگونگی و میزان برخوردارشدن سطوح، عرصه‌ها و رژیم‌های رو به تکثیرِ سیاست، سیاست‌گذاری و اجرای سیاست از نوعی وحدت دستگاهی و عملیاتی افقی و عمودی است؛ و این‌که این امر چگونه بر عملکرد کلی سیاست و مشروعیت ترتیبات سیاسی جدید تأثیر می‌گذارد.

نتیجه‌گیری

استدلال من این بوده است که نه چشم‌انداز دولت‌محور و نه چشم‌انداز حکمرانی‌محور، برای تحلیل پیچیدگی‌های فراحکمرانی چندمقیاسی در اروپا کفایت نمی‌کند. هر یک از این رویکردها از جهات نظری خاص خود دچار کاستی‌اند؛ همچنین نمی‌توان با ترکیب آن‌ها و ایجاد روایتی منسجم‌تر، کاستی‌های هر دو را برطرف کرد. هر دو رویکرد نیز، البته به درجات متفاوت، گرفتار دیدگاه‌های نابهنگام درباره‌ی جهان معاصرند؛ خواه درباره‌ی دولت و خواه درباره‌ی موضوعات و سوژه‌های حکمرانی. این بدان معناست که هیچ‌یک از این دو رویکرد نمی‌تواند نوآوری پیکر سیاسی نوظهور اروپا را به‌عنوان یک «ماشین سیاسی» برای فراحکمرانی چندمقیاسی درک کند. (مقایسه کنید با باری ۲۰۰۱)

رویکرد بدیلی که در اینجا ارائه شد، بر رویکرد راهبردی-رابطه‌ای و کاربرد آن در تحول کلی‌تر اقتصاد سیاسی معاصر تکیه دارد تا تغییرات اخیر در دولت‌بودگی را در زمینه قرار دهد و از نظر نظری «میانجیگری» کند. این امر برای پژوهش‌های آینده دو مجموعه پیامد دارد. نخست، درباره‌ی پرسش‌های فوری‌تر مربوط به حکمرانی و فراحکمرانی، رویکرد راهبردی-رابطه‌ای بر گزینشگری راهبردی ترتیبات نهادی تأکید می‌کند. ترتیبات حکومت چندسطحی، حکمرانی چندسطحی و فراحکمرانی چندمقیاسی، همگی گزینشگری‌های راهبردی متمایز خود را دارند؛ یعنی آن‌ها هرگز در میان بازیگران، منافع، افق‌های فضا-زمانی، ائتلاف‌ها، راهبردها، تاکتیک‌ها و غیره بی‌طرف نیستند. آن‌ها همچنین شیوه‌های متمایز خود را برای موفقیت، شکست، تنش، بحران، بازاندیشی و مدیریت بحران دارند. این گزینشگری‌ها و شیوه‌ها به زمینه‌های نهادی، سازمانی و عملی خاص وابسته‌اند و درباره‌ی آن‌ها تعمیم‌های کلی اندکی ممکن است. (برای بحث بیشتر، از جمله برخی تعمیم‌های شاید بیش از حد جاه‌طلبانه، نک. جسپ ۲۰۰۳c)

بااین‌حال، یک تعمیم را می‌توان با اطمینان نسبی مطرح کرد: این باور که حکمرانی چندسطحی می‌تواند مسائل قدیمی را بدون ایجاد مسائل جدید حل کند، چیزی جز تفکر آرزومندانه نیست. (مقایسه کنید با ماینتز ۲۰۰۱) در نتیجه، نیازمند رویکردی ایرونیک، تجربی و آزمایشی به فراحکمرانی چندمقیاسی هستیم که دغدغه‌ی آن تضمین تنوع لازم در شیوه‌های موجود هماهنگی و نیز سطوح مناسب بازاندیشی، فرا‌دید و نظارت در ترکیب و اجرای آن‌ها باشد. (مقایسه کنید باجسپ ۱۹۹۷b)

دوم، و شاید مهم‌تر از آن، تنها با قرار دادن صورت‌های سیاسیِ در حال تغییر اتحادیه اروپا در متنِ تحول مستمر و تلاش برای تنظیم مجدد سرمایه‌داری جهانی، و نیز در متنِ دگرگونی عام‌ترِ دولت‌بودگی در واکنش به تغییرات عمده‌ی اجتماعی-فرهنگی و همچنین سیاسی-اقتصادی، می‌توان به‌درستی دریافت که در این تغییرات چه‌چیزی در معرض مناقشه است. از جمله نتایج جالب این رویکرد آن است که بر اهمیت بررسی نه‌فقط حکمرانی چندسطحی (یا دقیق‌تر، حکمرانی چندمقیاسی) بل‌که فرا‌حکمرانی چندمقیاسی نیز تأکید می‌کند. زیرا تحول اتحادیه‌ی اروپا را می‌توان بخشی از تلاش‌های مستمر (و اغلب متعارض با یکدیگر) کنشگران کلیدی اقتصادی و سیاسی برای ایجاد توازنی مناسب میان شیوه‌های مختلف هماهنگی اقتصادی و سیاسی در سراسر شکاف‌های کارکردی و سرزمینی دانست؛ تلاش‌هایی که هدفشان این است که، تحت تقدم امر سیاسی، درجه‌ای از وحدت دستگاهی و مشروعیت سیاسی را برای اتحادیه اروپا تضمین کنند. این امر در دوره‌های مختلفِ پیگیری پروژه‌ی اروپایی، اشکال متفاوتی به خود گرفته است؛ به‌ویژه از آن رو که این پروژه در مقاطع مختلف تحت تأثیر تغییر در وزن نسبیِ راهبردهای اقتصادی و سیاسیِ آتلانتیک‌گرا و اروپایی، تغییر در وزن نسبیِ دیدگاه‌های لیبرال و نولیبرالِ اِشانژیست (یعنی دیدگاه‌های مبتنی بر سرمایه‌ی پولی) در برابر پروژه‌های نوکورپوراتیستی و نومرکانتیلیستیِ تولیدگرا، و نیز تحت تأثیر گرایش از رویکرد دولت ملی رفاهی کینزی، که دغدغه‌ی آن ایجاد بازار واحد برای تحقق صرفه‌های مقیاس بود، به سوی رویکرد رژیم پساملیِ کارمحورِ شومپیتری قرار گرفته است؛ رویکردی که در پی آن است اتحادیه اروپا را به رقابتی‌ترین و پویاترین اقتصاد دانش‌محور تبدیل کند و مدل اجتماعی اروپا را «مدرن» سازد.

افزون بر این، این پروژه‌ی فرا‌حکمرانی چندمقیاسی در سراسر اروپا، در شرایطِ دورهای پی‌درپیِ گسترش اتحادیه دنبال شده است؛ دورهایی که ناهمگونیِ پویایی‌های رشد و شیوه‌های تنظیمِ اقتصادهای مختلف منطقه‌ای و ملی، و همچنین اشکال و دامنه‌ی توسعه‌ی ناموزون و نابرابری‌ها را افزایش داده‌اند. این پروژه همچنین در شرایطی پیش رفته است که اقتصادهای ملی و دولت‌های ملی، علاوه بر گرایش‌های مشترک به بحران که از ادغام آن‌ها در مدارهای فوردیسم آتلانتیکی و در اقتصاد دانش‌محورِ در حال جهانی‌شدن ناشی می‌شود، با مسائل و بحران‌های ساختاریِ خاص خود نیز مواجه بوده‌اند.

و سرانجام، این پروژه‌ی فرا‌حکمرانی چندمقیاسی بخشی از یک «گفت‌وگوی فرا‌قانون‌اساسیِ پساوستفالیایی» گسترده‌تر است که میان کنشگران غیردولتی و دولتی (از جمله فرادولت‌هایی مانند اتحادیه‌ی اروپا) در جریان است؛ گفت‌وگویی که در بستر تلاش آن‌ها برای ایجاد و نهادینه‌کردن یک نظم سیاسی جدید شکل گرفته است. (واکر ۲۰۰۰) اگرچه در اینجا امکان بسط تحلیلی را که این رویکرد ایجاب می‌کند نداشته‌ام، آنچه گفته شد باید برای نشان‌دادن ظرفیت و چشم‌انداز رویکرد راهبردی-رابطه‌ای به‌عنوان یکی از چندین گزینه‌ای که می‌توان در پژوهش‌های آینده درباره‌ی اتحادیه اروپا بررسی کرد، کافی باشد.

[1]. Staatenbund

[2]. Aufhebung

[3]. Staatsgewalt

[4]. Staatsgebiet

[5]. Staatsvolk

[6]. Bundesstaat

[7]. Kriegs- und Friedensgemeinschaft

[8]. Willke

[9]. Sicherheitsstaat

[10]. Rechtsstaat

[11]. Sozialstaat

[12]. Risikostaat

[13]. Staatenwelt

[14]. primus inter pares

[15]. Ordnungspolitik

[16]. collibration

[17]. comitology

[18]. condominio

[19]. consortio

[20]. Europe des patries

[21]. stato

[22]. confederatio

[23]. Staatenwelt

[24]. Ordnungspolitik

[25]. super-vision and supervision